Chronowski NóraE rövid esszé az MTA poszt-COVID nagykockázatú poszt-Covid jelenségek kutatása projekt keretében mindössze arra vállalkozik, hogy áttekintse a magyar különleges jogrendi helyzet állását 2024 februárjában. Ennek apropója, hogy hazánkban közel negyedik éve, rövid megszakítással veszélyhelyzeti jogrend is érvényben van a „normál” jogrend mellett. Normál jogrend alatt azt a helyzetet értjük, amikor az alkotmány jogforrási hierarchiára vonatkozó szabályai maradéktalanul érvényesülnek, és az alapvető jogok kizárólag törvényben, a szükségesség és arányosság mércéje szerint, lényeges tartalmuk sérelme nélkül korlátozhatók. Különleges jogrendben viszont a Kormány egyes törvényi rendelkezésektől eltérhet, törvényi rendelkezések alkalmazását felfüggesztheti és néhány kivétellel az alapvető jogokat a szükséges és arányos mértéken túl is korlátozhatja. Vagyis a rendeleti kormányzás (és a végrehajtó hatalom) egyértelműen túlsúlyba kerül. A „rendes” és a „különleges jogrendi” jogalkotás egyidejű érvényesülése a jogrendszerben való eligazodást jelentősen megnehezíti, és a jogállamiság védelmét elméletileg garantáló alkotmányos felülvizsgálat is megnehezedik.
A különleges jogrend és a veszélyhelyzet (köz)jogi anomáliáit már számos tanulmány (példaként lásd Szente Zoltán, Antal Attila vagy Mészáros Gábor írásait) és kutatás vizsgálta, elsősorban a világjárvány idején bevezetett kényszerű korlátozásokra figyelemmel. Ezek közül – számos más értékes kiadvány mellett – kiemelhető a Jogtudományi Intézet Jogi diagnózisok-sorozata, amely immár három kötetet számlál. A kivételes helyzetek és a különleges jogrend a COVID előtt nem tartozott a hazai jogtudomány mainstream érdeklődési körébe, üdítő kivételként Mészáros Gábor monográfija említhető, amely 2018-ban jelent meg Alkotmányosság válságban? – Különleges helyzetek és kezelésük modelljei az alkotmányos demokráciákban címmel, és a szerző 2017-ben megvédett PhD-értekézése alapján készült. Talán maga sem gondolta, hogy az általa vizsgált alkotmányjogi probléma ilyen gyorsan élesedik, és Magyarországon sajátos, további árnyalatokkal gazdagodik.
Az egyre bővülő szakirodalom példálózó felidézése után most csupán arra szorítkozunk, hogy áttekintsük, pontosan mióta és miért vagyunk különleges jogrendben. A jogbiztonság elvéből következő, jogrendszerre vonatkozó megismerhetőség, általános érvényesülés és kiszámíthatóság ilyen helyzetben korlátozott, és mint már említettük, a rapid módon változó rendeleti kormányzással az alkotmány- és alapjogvédelem ideális modellben is nehezen tud lépést tartani. Hibrid vagy tekintélyelvű alkotmányos berendezkedésben pedig a különleges jogrend hosszútávú fenntartása kézenfekvő módon az alapjogok implicit korlátozásának folyamatos veszélyét hordozza, és az alkotmányos kontroll szűkülését vetíti előre.
Mikor kezdődött a különleges jogrend Magyarországon és meddig tart? Erről veszélyhelyzet esetében Kormány dönt, de azért érdemes röviden és leegyszerűsítve átvenni a különleges jogrendi helyzetek alkotmányjogi szabályozását, és a konkrét veszélyhelyzeti jogrend jogszabályi hátterét, figyelemmel az újabb változásokra is. Csupán azért, hogy követhető legyen, mi a jogalapja a párhuzamos – ti. normál és különleges jogrend – érvényesülésének Magyarországon, és mik ennek az alkotmányjogi következményei. Itt érdemes előre bocsátani, hogy a különleges jogrend ideális esetben a) átmeneti és b) mindig azt célozza, hogy a „normál állapot” minél előbb helyreálljon – legalábbis az alkotmányos demokráciákban.
A veszélyhelyzet mint a különleges jogrendet megalapozó kivételes állapot
2022. november 1-ig az Alaptörvény hatféle különleges jogrendi helyzetet ismert: rendkívüli állapot (idegen hatalom fegyveres támadásának közvetlen veszélye esetén), szükségállapot (a törvényes rend megdöntésére vagy a hatalom kizárólagos megszerzésére irányuló fegyveres cselekmények, továbbá az élet- és vagyonbiztonságot tömeges méretekben veszélyeztető, fegyveresen vagy felfegyverkezve elkövetett súlyos, erőszakos cselekmények esetén), megelőző védelmi helyzet (külső fegyveres támadás veszélye esetén vagy szövetségi kötelezettség teljesítése érdekében), váratlan támadás (külső fegyveres csoportoknak Magyarország területére történő váratlan betörése esetén), veszélyhelyzet (az élet- és vagyonbiztonságot veszélyeztető elemi csapás vagy ipari szerencsétlenség esetén), terrorveszélyhelyzet (terrortámadás jelentős és közvetlen veszélye vagy már bekövetkezett terrortámadás esetén).
A SARS-CoV-2 vírusról 2020 januárjától kezdtek terjedni a hírek Európában. A magyar Kormány kissé zavaros kommunikációt követően a miniszterelnök útján a Facebookon jelentette be 2020 március 13-án, hogy a világjárvány miatt korlátozó intézkedések szükségesek. Az Alaptörvény akkori szövegének kiterjesztő, teleologikus értelmezése alapján az egész országra kiterjedő veszélyhelyzet kihirdetésére került sor.
A veszélyhelyzet kihirdetése kizárólag a Kormány hatáskörébe tartozik; az Alaptörvény 2020 márciusában hatályos szövege ezt így határozta meg:
53. cikk
(1) A Kormány az élet- és vagyonbiztonságot veszélyeztető elemi csapás vagy ipari szerencsétlenség esetén, valamint ezek következményeinek az elhárítása érdekében veszélyhelyzetet hirdet ki, és sarkalatos törvényben meghatározott rendkívüli intézkedéseket vezethet be.
(2) A Kormány a veszélyhelyzetben rendeletet alkothat, amellyel - sarkalatos törvényben meghatározottak szerint - egyes törvények alkalmazását felfüggesztheti, törvényi rendelkezésektől eltérhet, valamint egyéb rendkívüli intézkedéseket hozhat.
(3) A Kormány (2) bekezdés szerinti rendelete tizenöt napig marad hatályban, kivéve, ha a Kormány - az Országgyűlés felhatalmazása alapján - a rendelet hatályát meghosszabbítja.
(4) A Kormány rendelete a veszélyhelyzet megszűnésével hatályát veszti.
Ennek alapján történt első alkalommal, alkotmányjogilag vitatható módon a veszélyhelyzet bejelentése, amely 2020. június 18-ig tartott: első (Covid-)veszélyhelyzet 2020. március 11. és június 18. között, 40/2020. (III. 11.) Korm. rendelet veszélyhelyzet kihirdetéséről, majd 282/2020. (VI. 17.) Korm. rendelet a 2020. március 11-én kihirdetett veszélyhelyzet megszüntetéséről.
A „nyári szünet” után, a Covid-19 járvány magyarországi terjedésével újabb intézkedésre került sor a Kormány részéről, kihirdették a második (Covid-)veszélyhelyzetet 2020. november 4. és 2021. február 8. között, lásd 478/2020. (XI. 3.) Korm. rendelet a veszélyhelyzet kihirdetéséről, továbbá 26/2021. (I. 29.) Korm. rendelet a veszélyhelyzet kihirdetéséről szóló 478/2020. (XI. 3.) Korm. rendelettel kihirdetett veszélyhelyzet megszüntetéséről.
Gyakorlatilag „folyamatosan”, a második Covid-veszélyhelyzet megszüntetésekor a Kormány bejelentette a következőt: harmadik (Covid-)veszélyhelyzet 2021. február 8-tól, 27/2021. (I. 29.) Korm. rendelet a veszélyhelyzet kihirdetéséről és a veszélyhelyzeti intézkedések hatálybalépéséről. Ezt a veszélyhelyzetet a Kormány meghosszabbította 2021. május 22-i hatállyal, lásd 271/2021. (V. 21.) Korm. rendelet a 2021. február 8. napjával kihirdetett veszélyhelyzettel összefüggő rendkívüli intézkedések hatályának újbóli meghosszabbításáról. E rendelet időbeli hatálya – 5. § (3) bekezdése szerint – a koronavírus-világjárvány elleni védekezésről szóló 2021. évi I. törvény hatályvesztésekor szűnt meg, 2022. június 1-jén.
Itt érdemes kitérni arra, hogy – az Alaptörvény 2020-ban hatályos 53. cikk (3) bekezdése értelmében – a Kormány által kihirdetett veszélyhelyzetben hozott intézkedések (azaz különleges jogrendi kormányrendeletek) 15 napon túl csak az Országgyűlés felhatalmazásával maradhattak hatályban. Az Országgyűlés azonban nem vizsgálta az egyes intézkedéseket, hanem általános felhatalmazást adott a Kormánynak (mégpedig a jövőre nézve is, vagyis olyan intézkedésekre, amelyek tartalmát előzetesen nem ismerhette). Erre első alkalommal a koronavírus elleni védekezésről szóló (ún. felhatalmazási) 2020. évi XII. törvényben került sor (hatályos 2020 március 31 és június 17 között). Bár a veszélyhelyzet megszüntetése a Kormány jogköre, ennek ellenére első esetben erre az Országgyűlés hívta fel a jogosultat (ti. a Kormányt) a veszélyhelyzet megszüntetéséről szóló 2020. évi LVII. törvényben [lásd 1-2. § „Az Országgyűlés felhívja a Kormányt, hogy a veszélyhelyzet kihirdetéséről szóló 40/2020. (III. 11.) Korm. rendelet szerinti veszélyhelyzetet (a továbbiakban: veszélyhelyzet) az Alaptörvény 54. cikk (3) bekezdése szerint szüntesse meg. Hatályát veszti a koronavírus elleni védekezésről szóló 2020. évi XII. törvény.”].
Nem hagyható említés nélkül az a jogalkotástani specialitás, amely a miniszterelnököt jogosította fel a törvény egyes rendelkezései hatálybalépésnek pontos meghatározására [így különösen a hatályvesztés pontos időpontja és a sarkalatosággal összefüggő rendelkezések hatályba lépése, lásd a veszélyhelyzet megszüntetéséről szóló 2020. évi LVII. törvény 3. § (3) bekezdés, amely szerint: „A 2. § és a 4. § hatálybalépésének naptári napját a miniszterelnök annak ismertté válását követően a Magyar Közlönyben haladéktalanul közzétett egyedi határozatával állapítja meg.” A 2. § a 2020. évi XII. törvény hatályvesztésére, a 4. § pedig e hatályvesztési rendelkezés sarkalatoságára utal, azaz arra, hogy a szóban forgó törvény 2. §-a az országgyűlési képviselők kétharmadának támogatásával fogadható el – utóbbi esetben a miniszterelnök egyedi döntése nyilvánvalóan értelmezhetetlen]. A vonatkozó ME határozat értelmében 2020. június 18-án „lépett hatályba” veszélyhelyzet megszűnése [és unikális módon néhány költségvetési törvényi szabály is, lásd 41/2020. (VI. 17.) ME határozat].
Az Országgyűlés következő releváns aktusa a veszélyhelyzet megszűnésével összefüggő átmeneti szabályokról és a járványügyi készültségről szóló 2020. évi LVIII. törvény (Vmt.), amely a következő veszélyhelyzet kihirdetéséig is széles mozgásteret biztosított a kormánynak. Viszonylag rövid életű volt a koronavírus-világjárvány második hulláma elleni védekezésről szóló 2020. évi CIX. törvény (hatályos: 2020. november 11. és 2021. február 8. között, azaz 90 napra szólt).
Az Alaptörvény 9. módosítására is veszélyhelyzet (konkrétan a második Covid-veszélyhelyzet) idején került sor, ugyanis a magyar alkotmány különleges jogrendben is módosítható. A 9. alaptörvénymódosítást az Országgyűlés 2020. december 9-én, eredetileg 2023. július 1-jei hatálybalépéssel fogadta el. Ezt azonban megváltoztatta az Alaptörvény 10. módosítása 2022 május 24-én (ez a parlamenti választásokat követően az újonnan megalakult Országgyűlés egyik első aktusa volt, tekintettel arra, hogy az Orosz Föderáció teljeskörű háborút indított Ukrajna ellen 2022. február 24-én a vonatkozó nemzetközi jog negligálásával). A különleges jogrendre vonatkozó alkotmányi és törvényi (honvédelmi, katasztrófavédelmi, biztonsági és védelmi stb.) új szabályok így már 2022. november 1-jén hatályba léptek.
A 9. módosítás háromra csökkentette a különleges jogrendet megalapozó kivételes helyzetek számát: a hadiállapotra, a szükségállapotra és a veszélyhelyzetre.
A számunkra releváns veszélyhelyzet jogalapja az Alaptörvény 9. módosításával így változott: „az élet- és vagyonbiztonságot veszélyeztető súlyos esemény – különösen elemi csapás vagy ipari szerencsétlenség – esetén, valamint ezek következményeinek az elhárítása érdekében” hirdetheti ki a Kormány. A „különösen” fordulat taxatívból exemplifikatívvá (példálózó jellegűvé) tette a veszélyhelyzetet megalapozó kivételes szituációk körét.
Ezután a Kormány javaslatára az Országgyűlés elfogadta 2022-ben az Alaptörvény fent említett 10. módosítását, amely szerint „a Kormány szomszédos országban fennálló fegyveres konfliktus, háborús helyzet vagy humanitárius katasztrófa” miatt is hirdethet veszélyhelyzetet (elemi csapás, ipari szerencsétlenség mellett).
Erre tekintettel a Kormány 2022. május 25-i hatállyal újabb – immár „háborús” veszélyhelyzetet rendelt el [lásd az Ukrajna területén fennálló fegyveres konfliktusra, illetve humanitárius katasztrófára tekintettel, valamint ezek magyarországi következményeinek az elhárítása érdekében veszélyhelyzet kihirdetéséről és egyes veszélyhelyzeti szabályokról szóló 180/2022. (V. 24.) Korm. rendelet], ugyanakkor a Covid-járvány miatt elrendelt veszélyhelyzetet még ugyanazon a napon, 2022. június 1-jével megszüntette [lásd 181/2022. (V. 24.) Korm. rendelet].
Ezt követte a 180/2022. (V. 24.) Korm. rendelettel kihirdetett veszélyhelyzet megszüntetéséről szóló 423/2022. (X. 28.) Korm. rendelet, valamint az Ukrajna területén fennálló fegyveres konfliktusra, illetve humanitárius katasztrófára tekintettel, valamint ezek magyarországi következményeinek az elhárítása és kezelése érdekében veszélyhelyzet kihirdetéséről és egyes veszélyhelyzeti szabályokról szóló 424/2022. (X. 28.) Korm. rendelet. Vagyis a Kormány lényegében fenntartotta a különleges jogrendet. Ez egyébként az ötödik veszélyhelyzeti rendelet 2020 óta, ezen belül a második „háborús” veszélyhelyzet.
A rendelet – 2023.05.11-ig hatályos szövege szerint – a hatálybalépését követő 210. napon vesztette volna hatályát. Azonban az Ukrajna területén fennálló fegyveres konfliktusra, illetve humanitárius katasztrófára tekintettel, valamint ezek magyarországi következményeinek az elhárítása és kezelése érdekében veszélyhelyzet kihirdetéséről és egyes veszélyhelyzeti szabályokról szóló 424/2022. (X. 28.) Korm. rendelet módosításáról szóló 167/2023. (V. 11.) Korm. rendelet először 2023. november 26-ig, majd az ugyanerre tekintettel ismét a 424/2022. (X. 28.) Korm. rendelet módosításáról szóló 515/2023. (XI. 22.) Korm. rendelet 2024. május 24-ig a háborús veszélyhelyzetet meghosszabbította, avagy fenntartja.
Amennyiben a nyájas olvasó még tudta követni, a lényeg az, hogy a különleges jogrend és a rendeleti kormányzás legalább 2024 május végéig velünk marad. És akár meg is hosszabbítható, az Országgyűlés további felhatalmazásával.
A helyzet pikantériáját az utóbbi években az adja, hogy egyes döntéseket az Országgyűlés „normál jogrendi” jogalkotás keretében hoz meg, másokat a kormány különleges jogrendi rendeletben vezet be, azután ezek egyes elemei átkerülnek a normál jogrendbe az Országgyűlés törvényalkotási eljárásában. [Csupán példaként, ilyen volt a veszélyhelyzettel összefüggésben a nemzetgazdaság stabilitásának érdekében szükséges intézkedésekről szóló 135/2020. (IV. 17.) Korm. rendeletet, majd a Göd város közigazgatási területén különleges gazdasági övezet kijelöléséről szóló 136/2020. (IV. 17.) Korm. rendeletet, és végül a különleges gazdasági övezetről és a hozzá kapcsolódó egyes törvények módosításáról szóló 2020. évi LIX. törvény, amelyet az Országgyűlés a 2020. június 16-ai ülésnapján fogadott el. Vagy a pedagógusok sztrájkjogát korlátozó, a köznevelési intézményeket érintő egyes veszélyhelyzeti szabályokról szóló 36/2022. (II. 11.) Korm. rendeletet, majd ennek hatályon kívül helyezése mellett a veszélyhelyzet megszűnésével összefüggő szabályozási kérdésekről szóló 2022. évi V. törvény 14-15. §-a „a nemzeti közneveléssel összefüggő kiegészítő szabályokról” szóló nem túlzottan kifejező cím alatt.]
Nem meglepő következtetés önmagában, hogy a veszélyhelyzet veszélyes az alapjoggyakorlásra, és az sem, hogy nagyon nehezen vizsgálható alkotmányossági szempontból a különleges jogrendet megalapozó kivételes állapot súlyossága olyan esetekben, amikor objektív, tudományos igazolásra lenne szükség. Nyilván vannak egyértelmű helyzetek (terrortámadás, vörösiszapkatasztrófa, idegen vagy privát fegyveres erők katonai agressziója stb.), de nem könnyű gyorsan azonosítani egy-egy pandémia súlyosságát vagy egy szomszédos államban bekövetkező humanitárius katasztrófa következményeit.
A veszélyhelyzetet elrendelő kormányrendeletek (Covid 1-3 veszélyhelyzet, „háborús” 1-2 veszélyhelyzet, illetve ezek hosszabbításai) alkotmányossági vizsgálata – az Alkotmánybírósághoz benyújtott indítvány hiányában – nem merült fel, és a jogalkotói hatalommal való visszaélés izgalmas alkotmányjogi problémája sem került elő veszélyhelyzeti kormányrendeletek kapcsán.
Kvázi garanciaként, az Alaptörvény 52. cikke a módosítások után is kimondja, hogy különleges jogrendben az Alaptörvény alkalmazása nem függeszthető fel, és az Alkotmánybíróság (AB) működése sem korlátozható [lásd At. 52. cikk (1) és (4) bekezdés].
Az AB ugyanakkor bár helyes megállapításokat tett a veszélyhelyzeti alapjogkorlátozásról egyes határozataiban, ezekből nem vont le következtetéseket, és nem feltétlenül ragadta meg a lehetőséget az értelmezési keretek pontosítására.
Igaz, hogy 2022. november 1-jén hatályba lépett a védelmi és biztonsági tevékenységek összehangolásáról szóló 2021. évi XCIII. törvény (Vbt.), amelynek 80-81. §-a tartalmaz követelményeket az alapjogkorlátozással kapcsolatban:
80. (3) A Kormány [különleges jogalkotói] hatáskörét – a hadiállapotot, a szükségállapotot, a veszélyhelyzetet kiváltó eseményhez igazodó szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan – a hadiállapotot, a szükségállapotot, a veszélyhelyzetet kiváltó esemény megelőzése, kezelése, felszámolása, továbbá káros hatásainak megelőzése, illetve elhárítása céljából gyakorolhatja.
81. § (1) Különleges jogrendben a 80. § (3) bekezdése szerinti célok érdekében az alapvető jogok korlátozására kizárólag a különleges jogrendet kiváltó eseményhez igazodó feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan kerülhet sor.
(2) Különleges jogrendben az alapvető jogok felfüggesztésére kizárólag akkor kerülhet sor, ha az alapvető jogok (1) bekezdés szerinti korlátozása a 80. § (3) bekezdése szerinti cél érdekében nem elégséges, és a különleges jogrendet kiváltó esemény megelőzése, kezelése, felszámolása, továbbá káros hatásainak megelőzése, illetve elhárítása más módon nem garantálható.
(3) Az alapvető jogok korlátozásával és felfüggesztésével összefüggő, (1) és (2) bekezdés szerinti követelményektől eltérni nem lehet, azok érvényesülését a Kormány folyamatosan biztosítani köteles. Ha az alapvető jog korlátozásának vagy felfüggesztésének (1) és (2) bekezdés szerinti feltételei nem állnak fenn, a Kormány haladéktalanul köteles gondoskodni az alapvető jog korlátozásának vagy felfüggesztésének megszüntetéséről.
Ennek a megoldásnak azonban egyik hibája, hogy nem az Alaptörvényben szerepel a szabályozás (alkotmányos viszonyítási pontként), a másik, hogy címzettje a különleges jogrendi jogalkotó (vagyis a Kormány), így ismét kérdéses a kikényszeríthetősége.
Igaz, hogy az Alaptörvény különleges jogrendben nem függeszthető fel, de módosításának nincs korlátja (mint azt a 9-12. alaptörvény-módosítás igazolta is).
A különböző jogalapon kihirdetett veszélyhelyzetek közepette fontos lett volna, hogy az Alkotmánybíróság kidolgozza a különleges jogrendi alapjogkorlátozás anyagi jogi határait, a jogbiztonság és az alapjogvédelem összefüggéseit, valamint az alkotmányossági vizsgálat eljárási szabályait. Az utóbbiakat akár az ügyrendjébe is beépíthette volna (pl. veszélyhelyzeti rendeletek felülvizsgálata sürgős eljárásban, feszes határidőkhöz kötve), mivel ilyenkor a jogalkotás, és az új szabályok hatálybaléptetése rendkívül felgyorsul.
Végül, a szinte korlátlan veszélyhelyzet (legyen járványügyi vagy háborús különleges jogrend) az emberi élethez és méltósághoz, az önrendelkezéshez és a privátszférához való jogok mellett a részvételt, érdekérvényesítést garantáló jogokra gyakorolt hatása miatt a demokratikus visszaesés új szintjéhez vezet, amelyben az Alkotmánybíróság – mint végső garancia – kiemelkedő alapjogvédelmi felelősséggel rendelkezne.
Összegezve, a különleges jogrend az évek alatt Magyarországon sokkal inkább napi rutinná és jogi rendetlenséggé vált, amely – érdemi alkotmányossági kontroll hiányában – rendkívül távol áll a jogállam részét képező jogbiztonság alkotmányos elvének érvényesülésétől.
__________________________________________________________
A kutatás a Társadalomtudományi Kutatóközpont MTA poszt-COVID jelenségek kutatására irányuló nagy kockázatú pályázati támogatása által finanszírozott "A jogrendszer reagálóképessége a poszt-COVID társadalmakban: kockázatok és lehetőségek" (05016764) projektje keretében valósult meg.
__________________________________________________________
Az írás a szerző véleményét tartalmazza, és nem értelmezhető a TK hivatalos állásfoglalásaként.