G. Szabó Dániel
Bakó BeátaTörvénymódosítás alapján várhatóan lehetőség nyílik magyar Európai Parlamenti képviselők mandátumának visszavonására, ha a vagyonnyilatkozatban téves adatot szerepeltetnek. Itt amellett érvelünk, hogy az EP-képviselői jogállás – mint az EU demokratikus legitimációjának kiemelt forrása – uniós jogi kérdés, és így az Európai Unió Bíróságának erős kontrollt kell gyakorolnia a mandátum megszűnése esetén.
Április végén fogadta el az Országgyűlés azt a törvénymódosítást, amely lehetővé teszi a magyar Európai Parlamenti (EP) képviselők mandátumának visszavonását, ha szándékosan hamis információt közölnek a vagyonnyilatkozatukban. Ebben a blogposztban amellett érvelünk, hogy ilyen esetben erős EU-jogi kontroll szükséges, mivel az EP az EU demokratikus legitimációjának elsődleges forrása. Ez még inkább igaz a Magyarországhoz hasonló, a jogállam és a demokratikus folyamatok válságával küzdő országok esetében. Mivel az EP-mandátum visszavonása uniós jogi kérdés, a visszavonás jogszerűségét végső soron az Európai Unió Bíróságának (EUB), nem pedig a nemzeti bíróságoknak kell megítélnie.
Egyetlen EP-képviselő eltávolítása is érinti az EU demokratikus legitimációját
Az 1976-os Választási Okmány 13. cikk (3) bekezdése teszi lehetővé EP-képviselők mandátumának visszavonását, és a tagállamokban nem példátlan, hogy megválasztott képviselőt súlyos jogsértés miatt eltávolítsanak. Erre különböző – többnyire az alkotmánybíróságokra épülő – megoldások léteznek. Az Európai Parlament Kutatószolgálata is megjegyzi, hogy ezeknek az eljárásoknak meg kell felelniük az uniós jog szabályainak: az állampolgárság elvesztése például, ha a képviselő rendelkezik másik tagállam állampolgárságával, az EUMSZ 22. cikke alapján nem lehet ok a mandátum visszavonására.
Az EU demokratikus legitimációját jelentős részben a közvetlenül választott EP biztosítja, ezért bármely EP-képviselő eltávolítása az egész EU-t érinti. Az Unióban, amelynek „működése a képviseleti demokrácián alapul”, az EP az egyetlen közvetlenül választott testület, ezen kívül csak a Tanács és az Európai Tanács biztosít demokratikus felhatalmazást (EUSZ 10. cikk), de az itt helyet foglaló kormányokat a tagállamok többségében közvetetten választják. Ha az EP-képviselőket nem szabad és tisztességes választáson választják meg, illetve tisztességtelen módon távolítják el őket, az EU demokratikus legitimációja szenved csorbát. Ha a 720-ból néhány képviselő mandátuma megkérdőjelezhető – nem tiszta választáson választották meg őket, vagy egy tisztességtelenül eltávolított képviselő helyére ültek be –, az nem tűnik soknak, de mégis minden döntés kérdésessé válik, amit az ő létszámuknál kisebb különbséggel hozott meg az EP. Ezért minden EP-képviselő mandátuma érinti az egész EU-t.
Az EUB többször bírált már el EP-képviselők mandátumával kapcsolatos ügyeket. Ezekben az ügyekben egy-egy politikus a választás után vitatta a tagállami eredményt megállapító döntéseket. A Donnici és Puigdemont ügyekben az EUB úgy döntött, hogy az EP-nek nincs hatásköre felülvizsgálni tagjainak megválasztását, a tagállami bíróságoknak – és szükség szerint az EUB-nak – azonban van. Ahogy azt 2024-ben a Puigdemont ügyben a bíróság kimondta: „az uniós jog által létrehozott teljes jogorvoslati rendszerben az ilyen felülvizsgálat kizárólag a nemzeti bíróságok feladata, adott esetben azt követően, hogy az EUMSZ 267. cikk alapján előzetes döntéshozatal iránti kérelmet terjesztettek a Bíróság elé, illetve e Bíróság feladata, amelyhez az EUMSZ 258. cikk alapján kötelezettségszegés megállapítása iránti keresettel lehet fordulni”. A Junqueras ügyben a Bíróság egy ilyen előzetes döntéshozatali kérelmet bírált el, és a nemzeti gyakorlat EU-jogba ütközését mondta ki.
Nem független intézmények döntenek majd az EP-képviselők mandátumáról
A Qatargate botrány óta az EP-képviselőknek vagyonnyilatkozatot kell tenniük a megbízatásuk keletkezésekor és annak végén. Ettől függetlenül a tagállamok további követelményeket is előírhatnak, amit a tagállamok több mint egyharmada meg is tesz. Az új törvény alapján a magyar EP-képviselőknek nyilvánosságra kell hozniuk a vagyonukra, megtakarításaikra, részvényeikre, befektetéseikre és kötelezettségeikre vonatkozó adatokat. Az új magyar eljárás hibája nem ebben, hanem az eljárásban rejlik. A súlyos jogkövetkezményről, vagyis a mandátum visszavonásáról a kormány által elfoglalt intézmények döntenek: a Nemzeti Választási Bizottság és az egyre inkább veszélyben lévő Kúria.
A vagyonnyilatkozatokat az NVB vizsgálja, amelynek a döntése ellen a Kúrián lehet felülvizsgálatot kérni, de ezek a szervek nem biztosítanak megfelelő eljárást. Bírálta ezen szervek teljesítményét például az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet (EBESZ) 2022-es Választási Megfigyelési Misszió jelentése: „összességében az elbíráló szervek a legtöbb ügy kezelése során nem biztosítottak hatékony jogorvoslatot”.
Az NVB kormánypárti elfogultsága az összetételéből következik. A parlament hét, a törvény szerint független NVB tagot választ. Mivel azonban őket a kormánytöbbség szavazza meg, ezek a tagok a gyakorlatban hajlamosak a kormányt támogatni. Rajtuk kívül minden országgyűlési képviselőcsoport jelölhet egy-egy NVB-tagot, ami összességében a kormánypártok számára legalább 9-6 arányú többsége eredményez. Egyikünk 2018-as, testületi tagként szerzett tapasztalatai szerint az ülések gyakran voltak értelmetlenek.
A mandátumtól való megfosztásról szóló döntést a Kúrián lehet majd megtámadni. A Kúria függetlenségével kapcsolatos aggályok különösen Varga Zs. András 2020-as elnöki kinevezése óta erősödtek meg. Ő csak személyére szabott törvénymódosítás után lehetett elnök, és bírák beszámolói szerint volt rá példa, hogy ügyeknek a törvényes bírótól való elvétele és előléptetések visszatartása útján próbálta egyedi ügyek eredményét befolyásolni. Varga Zs. nemrég vesztett pert, mert a kúriai ügyelosztási rend hibáira a figyelmet felhívó bíró tanácselnöki tisztségét felfüggesztette. A kúria elnökének tevékenységét a Magyar Bírói Egyesület februári tüntetésén is többen kritizálták. Mindezek és további hiányosságok fényében a V-Dem felsőbíróságok függetlenségét mérő index Magyarországra vonatkozó értéke a 0-4-es skálán a 2009-es 3,13-ról 2024-re 0,89-re csökkent.
Az EP-képviselők elmozdítása jelentősen különbözik a magyar parlamenti képviselőkre vonatkozó szabályoktól, akiket csak a képviselőtársak szavazatával lehet eltávolítani. Hasonló esetekre sokféle megoldást alkalmaznak Európában és a világon attól függően, hogy a bírói vagy a törvényhozó hatalmi ágat tekintik alkalmasnak az ilyen súlyú döntések meghozatalára. Érdekes kompromisszumot alakítottak ki Ausztriában, ahol egy EP-képviselő elmozdítását csak az osztrák EP-képviselők többsége kezdeményezheti, de a döntést az Alkotmánybíróság hozza meg.
Az új szabályozás a kormánypárt népakaratra hivatkozó üzeneteivel is ellentétes. A kormánypárt gyakran állítja szembe a saját, népakaratot végrehajtó politikáját az EU demokratikus hiányosságaival, vagy ellenfeleinek elitista, választói akarattal szembe menő tevékenységével. Ennek gyakran céltáblája az EUB is. Az EP-képviselők mandátumának visszavonása azonban az egyetlen közvetlenül választott EU-s szerv demokratikus legitimációját ássa alá és a kormánypárt által létrehozott szervek – az NVB és a Kúria – mozdíthatnak el a magyar nép által közvetlenül választott képviselőket.
A jogalap: arányosság és tisztességes eljárás
A Delvigne ügyben az EUB kimondta, hogy a tagállamok uniós jogot hajtanak végre az EP-választások megszervezésekor, a Junqueras és Puigdemont ügyekben pedig kifejezetten hivatkozott az Alapjogi Chartára is. Mivel arra kizárólag az 1976-os Választási Okmány felhatalmazása alapján van lehetőség, az EP-mandátum visszavonása uniós jog végrehajtásának minősül és így lehetséges az uniós jogi kontroll. Ezek alapján legalább három jogalapot látunk az EP-képviselői mandátum visszavonásának uniós kontrolljára: az arányosságot, a törvény előtti egyenlőséget és megkülönböztetés tilalmát, valamint tisztességes eljáráshoz való jogot.
Az arányosság az uniós jog általános elve. Egy közvetlenül választott tisztségviselő eltávolítása rendkívül komoly döntés, amit csak végső eszközként, a legsúlyosabb jogsértések esetén szabad alkalmazni. Ezért egyetlen EP-képviselő mandátumát sem lehet a vagyonnyilatkozat kisebb hibája miatt visszavonni.
Az általános jogegyenlőséget és a megkülönböztetés tilalmát az Alapjogi Charta és az uniós jog általános elvei biztosítják. Ezekkel összhangban az EP-mandátum visszavonásra vonatkozó törvényeket egyforma szigorral kell alkalmazni minden EP-képviselőre. Ebben a tekintetben aggasztó, hogy a törvényjavaslat benyújtója kifejezetten Magyar Péterrel, az ellenzék vezetőjével szemben határozta meg az új eljárás célját, akinek pártja egy évvel a 2026-os parlamenti választások előtt vezeti a közvélemény-kutatásokat. Az ügyészség korábban már kezdeményezte Magyar mentelmi jogának felfüggesztését, ennek jóváhagyása azonban valószínűtlen. A mandátum visszavonása egy újabb kísérlet lehet az ellenzék lejáratására, büntetőeljárás megindítására vagy végső soron a választásból való kizárásra. Ehhez mintát adhatnak közelmúltbeli török, francia, román és német példák.
A tisztességes eljáráshoz való jog biztosítása szintén elengedhetetlen a mandátum visszavonására vezető eljárásban. Ezzel a joggal kapcsolatban az EBESZ választási megfigyelési jelentései visszatérően jelentős kritikát fogalmaztak meg. A tisztességes eljárás védelme különösen fontos az NVB politikai elfogultsága és a Kúria függetlenségét érő támadások fényében.
Az eljárás: négy út az EUB-re
Négy eljárásban kerülhet az EUB-re egy EP-képviselő mandátumának visszavonását érintő jogvita: előzetes döntéshozatal útján, a Bizottság által indított kötelezettségszegési eljárásban, egy tagállam által indított kereset útján, és az uniós jog megsértésével okozott kár megtérítése iránti eljárásban.
A Kúria, mint végső fokon ítélkező bíróság az EUMSZ 267. cikke alapján csak akkor mentesül egy uniós jogot érintő kérdésben az előzetes döntéshozatal kezdeményezésétől, ha a kérdésre adandó válasz nyilvánvaló vagy már eldöntött. Az ügy részleteitől függően egy EP-képviselő mandátumvisszavonási eljárásában jó eséllyel merül fel az EUB által még el nem döntött, nem egyértelmű és az ügy érdemére kiható kérdés a demokratikus működés, a képviseleti demokrácia (EUSZ 2., 10. és 14. cikk) vagy a passzív választójog és a szabad választásokra vonatkozó előírás kapcsán (EUMSZ 20. cikk, Charta 39. cikk, 1976-os Választási Okmány 1. cikk), tekintettel a fent vizsgált jogalapokra is.
Nagy horderejű ügyekben a magyar bírákat gyakran akadályozzák abban, hogy előzetes döntéshozatali kérelmet terjesszenek elő. Ezzel összhangban a 2024-es EP-választási kampányban a Kúriának Varga Zs. András elnök által vezetett tanácsa kimondta, hogy a választási eljárásban egyáltalán nincs helye előzetes kérdésnek. A bíróság a választási eljárás rövid határidőire hivatkozott, ami nyilvánvalóan sérti az EUMSZ 267. cikkét, de még ezek az érvek sem állnak meg az EP-képviselő mandátumának visszavonására irányuló eljárásban. Míg a választási kampányban tényleg gyorsan kell dönteni, egy EP-képviselő eltávolításánál nincs kényszerítő sürgősség. Nehezen indokolható ezért a Kúria eljárására a törvényben előírt 30 napos határidő. Ebben az esetben a kérdés alapos körüljárásához nagyobb érdek fűződik, mint az eljárás gyors befejezéséhez. Összehasonlításul, a Donnici ügyben csaknem két évig volt függőben egy EP-képviselő mandátumának érvényessége. Az előzetes döntéshozatali eljárás kezdeményezésének erre vonatkozó kötelezettség ellenére történő elmulasztása az Emberi Jogok Európai Bíróságának gyakorlata szerint a tisztességes eljáráshoz való jog sérelmét jelenti.
Ha egy EP-képviselőt jogsértő módon fosztanak meg mandátumától, a Bizottság kötelezettségszegési eljárást indíthat az EP – és így az EU – demokratikus működésének védelme érdekében. Minden EP-képviselő mandátuma közvetlenül hat nemcsak az érintett tagállam, hanem az EU egészének demokratikus működésére, ezért a Bizottság fellépése szükséges. A Bizottságon kívül bármely tagállam is felléphet az Unió demokratikus felhatalmazása védelme érdekében az EUMSZ 259. cikke alapján, amire volt már példa a Spanyolország által az Egyesült Királyság ellen indított ügyben.
Eljárás indítható a tagállamnak az EU-jog által előírt kötelezettségei megsértéséből származó károk tekintetében fennálló felelőssége alapján is, bár az itt felsoroltak közül ez a legkevésbé hatékony megoldás. További problémát jelent, hogy az EUB egyértelmű joggyakorlata ellenére e témában, a magyar bíróságok ellenállást mutatnak.
A jogállamtól a demokrácia védelméig
Az EUSZ 2. cikkében felsorolt értékek – köztük a jogállamiság és a demokrácia – bírói védelme nem újdonság. A Portugál Bírók 2018-as ügye óta az EUB gyakorlatában a bírói függetlenség és a tisztességes eljáráshoz való jog kapcsán bőséges gyakorlat alakult ki. A bírói hatalmi ág védelme mellett mindeddig az EU-s törvényhozó, az Európai Parlament demokratikus működésének biztosítása háttérbe szorult. A fent hivatkozott ügyeken túl két 2024. novemberi ítélet jelzi azonban, hogy itt is várható jogfejlődés: a Bíróság megállapította, hogy Csehország és Lengyelország uniós jogot sértett azzal, hogy a politikai pártokból kizárta a más tagállam állampolgárságával rendelkező lakosait. Mindezek alapján erős érvek szólnak az 1976-os Választási Okmányban a tagállamoknak adott, az EP-mandátum visszavonására vonatkozó általános felhatalmazás tagállami gyakorlása feletti erős EBU-kontroll mellett. A magyar szabályozás alkalmazása esetén ehhez azonban az szükséges, hogy az ügy eljusson a Bíróságra.
__________________________________________________________
G. Szabó Dániel a Democracy Reporting International jogi előadója. Korábban a Nemzeti Választási Bizottság tagja volt, az ELTE-n és a Közép-európai Egyetemen tanult jogot.
Bakó Beáta a prágai Károly Egyetem Jogi Karának posztdoktori kutatója. 2020-ban szerzett jogi doktori fokozatot a Münsteri Egyetemen. Első könyve, Challenges to EU Values in Hungary. How the European Union Misunderstood the Government of Viktor Orbán címmel 2023-ban jelent meg a Routledge kiadónál.
__________________________________________________________
A cikk eredetileg a European Law Blogon jelent meg, ez egy frissített és részben átdolgozott fordítás.
__________________________________________________________
Az írás a szerzők véleményét tartalmazza, és nem értelmezhető a TK hivatalos állásfoglalásaként.