Indokolt-e egy állam alkotmányát a koronavírus járvány következtében módosítani vagy újraírni? Milyen esetekben szükséges bevezetni a különleges jogrendet és mikor kell különleges jogrendi eszközökkel válaszolni egy krízishelyzet kihívásaira? Nélkülözhetetlen-e az alapjogok korlátozása veszélyhelyzetben? Valószínű és sajnálatos, hogy ezeket a kérdéseket még egy ideig biztosan halljuk majd a közeljövőben, ugyanis a várakozásoknak megfelelően már a koronavírus járvány negyedik hullámában vagyunk. Ennek apropóján az előbbi kérdések mentén vizsgálom meg a koronavírus járványra reflektáló magyar szabályozást - az Alaptörvény IX. módosítására fókuszálva -, illetve áttekintek néhány külföldön alkalmazott különleges jogrendi megoldást.

I. Különleges jogrend és veszélyhelyzet Magyarországon

Már több, mint másfél éve, hogy a magyar Kormány a 40/2020. (III. 11.) számú rendeletében - 2020. március 11-én - az élet- és vagyonbiztonságot veszélyeztető tömeges megbetegedést okozó humánjárvány következményeinek elhárítása, a magyar állampolgárok egészségének és életének megóvása érdekében Magyarország egész területére veszélyhelyzetet hirdetett ki. Azóta a koronavírus okozta világjárvány kihívásaival minden országnak szembe kellett néznie. A vírus az eddigi életünk minden területébe behatolt, felforgatta a hosszú ideje tartó békeidőt élvező társadalmunkat. A vírus terjedésének megakadályozása érdekében valamennyi ország védelmi intézkedések sokaságát alkotta meg, amelyek azonban bizonyos szabadságjogokat is korlátoztak. Hazai részről ide sorolhatók a veszélyhelyzeti kormányrendeletek, amelyek elrendelték a védelmi intézkedéseket, valamint a 2020. nyarán történő Btk. módosítás is, amely a szólásszabadság és a szabad véleménynyilvánítás gyakorlását érinti. Továbbá 2020. őszén az Országgyűlés megszavazta az Alaptörvény kilencedik módosításáról szóló indítványt is, amely következtében megváltozik az Alaptörvény (a továbbiakban: At.) különleges jogrendet szabályozó része is. Ebből is látszik, hogy a pandémia jelentette veszély egészen a hazai jogrendszer csúcsáig elérő változást idézett elő. Érdemes megemlíteni azt is, hogy Japán is alkotmánymódosításra készül a következő parlamenti választások után, így elképzelhető, hogy hamarosan a japán alkotmány is a különleges jogrendre vonatkozó újabb rendelkezésekkel egészül ki a járvány következtében.

A jelenlegi magyar jogrendszerben az arányosság elvének megfelelően különböző fokozatai, illetve típusai vannak a különleges jogrendnek. A veszélyhelyzet a különleges jogrendek között az egyetlen olyan intézmény, amely nem az állam fegyveres védelmére irányul, ennek alkalmazási valószínűsége lényegesen nagyobb a többi esettípushoz képest. Szükséghelyzetekben a végrehajtó hatalom olyan kivételes hatalomra tesz szert, amely normális körülmények között, demokratikus államban alkotmányosan elfogadhatatlan lenne. Ezért az ilyen felhatalmazás mindig csak akkor felel meg a jogállami követelményeknek, ha szigorúan célhoz kötött, ideiglenes, és gyakorlása ellenőrzött mederben történik. Mindezen garanciák megakadályozzák, hogy a kivételes hatalom biztosítása és gyakorlása olyan visszafordíthatatlan folyamat legyen, amikor az állandóvá válik.

II. Az Alaptörvény találkozása a koronavírussal

A kilencedik Alaptörvény-módosítást számos kritika és támadás érte, emiatt ehhez hozzá kell tenni azt, hogy nem csak a különleges jogrendet szabályozó részek változtak az Alaptörvényben, így a kritikák nagy része sem ezeket a módosításokat érintette. A vizsgált témánál maradva a módosítás következtében a magyar alkotmány különleges jogrendet részletező része véleményem szerint egyszerűbb és átláthatóbb lett. Mindezidáig a magyar Alaptörvény nem csak Európai Uniós szinten, de világszinten is az egyik legspecifikusabb szabályozást tudhatta magáénak, ami a különleges jogrendet és a minősített időszakokat illeti. Az eddigiek során számos minősített időszakot különböztetett meg a magyar jogrendszer, azonban 2023. július elsejétől mindössze hármat szabályoz majd az alaptörvényünk a mostani hat helyett. Az Alaptörvény különleges jogrendre vonatkozó szabályozásában bekövetkező változásokat az alábbi táblázat illusztrálja összefoglalóan:

II.I. Egy új minősített időszak az Alaptörvényben: a hadiállapot

A táblázat összefoglalásaként elmondható -, hogy az Alaptörvény kilencedik módosításával a minősített időszakok száma csökkent, egyrészt annak következtében, hogy a terrorveszélyhelyzet különleges jogrendi rendelkezéseit, illetve a váratlan támadás jogintézményét is kivezették az Alaptörvényből. Másrészt több, korábbi minősített időszak összevonásra került, így jött létre a hadiállapot jogintézménye. A hadiállapot a rendkívüli állapot és a megelőző védelmi helyzet jogintézmények összevonásából jött létre, azok kihirdetési feltételei adják a különleges jogrend ezen újonnan létrehozott esetének kihirdetési feltételeit. Érdekesség, hogy a hadiállapot egy új különleges jogrendi elnevezés, amelyet a IX. módosítás vezetett be az Alaptörvénybe. A hatályos szabályozás szerint a rendkívüli állapotot és a megelőző védelmi helyzetet is az Országgyűlés hirdeti ki, összevonásukkal pedig a kihirdető személye változatlan maradt, ugyanis a hadiállapotot az Országgyűlés hirdeti ki, amelyhez az országgyűlési képviselők kétharmadának a támogatása szükséges. A táblázatban egyes minősített időszakoknál szerepel a köztársasági elnök, mint kihirdető. Ezzel kapcsolatban annyit kell tudni, hogy a hadiállapotot és a szükségállapotot főszabály szerint az Ogy. hirdeti ki, ugyanakkor az At. 56. cikkében foglalt rendelkezések alapján a köztársasági elnök is jogosult ezek kihirdetésére.

Az egyik legfontosabb változás azonban, hogy a hadiállapot kihirdetése után már nem a Honvédelmi Tanács a döntéshozó szerv, hanem a Kormány. Mivel a későbbiekben szó lesz a német szövetségi kormány különleges jogrendi jogköreiről, itt meg lehet említeni, hogy ennek a változásnak talán a német megoldás adta a mintát. Ugyanis különleges jogrend alatt a szövetségi kormány a német alkotmány alapján igénybe veheti a hadsereget és 2023. nyarától - hasonlóan a német modellhez - a magyar kormány dönt a Magyar Honvédség alkalmazásáról hadiállapot során. Az alábbiakban pedig az Alaptörvénybe újonnan bekerülő hadiállapot szükségességét, illetve a vele kapcsolatban felmerülő problémát járom körbe.

II.II. A hadiállapot aggályos oldala

Ennél a változtatásnál erős kritikai érv lehet, hogy ez túl széles jogkört biztosít a mindenkori Kormány számára, végső soron pedig túlzottan megnőhet a mindenkori miniszterelnök szerepe és súlya a Kormányban. Abból kiindulva, hogy a kormányt a miniszterelnök vezeti, előfordulhat az is, hogy a közvélemény számára úgy fog látszani, hogy a hadiállapot során a miniszterelnök egyszemélyben hoz meg minden döntést, mert a kormány többi tagja kérdés nélkül megszavazza a miniszterelnök javaslatát. Az a látszat, hogy nem egy testület, konszenzusos módon hoz döntéseket, hanem egyeztetés nélkül, egyetlen személy, tovább növelheti a hadiállapot során amúgy is fennálló belpolitikai és társadalmi feszültséget, bizonytalanságot.

Ezenkívül pedig az is kontra érv lehet, hogy ez a szabályozás is azt a kritikus oldalt erősíti, amely szerint az elmúlt időszakban a végrehajtó hatalom javára billen a mérleg nyelve a fékek és egyensúlyok rendszerében. Ugyanis most az új különleges jogrendi szabályok megalkotásával – ahogy az utóbbi időben jellemző volt – nem tágultak számottevő mértékben azoknak a szerveknek a jogkörei, amelyek a végrehajtó hatalomnak ellensúlyt jelentenének. Ez a tendencia pedig felboríthatja a fékek és egyensúlyok rendszerének törékeny összhangját.

II.III. Hatékony válságkezelés versus hatalommegosztás

A IX.  Alaptörvény módosítás különleges jogrendet érintő változtatásai mellett szóló érvek egyike a hatékony válságkezelés lehet, amelyet a jogalkotó úgy oldott meg, hogy a döntéshozatal jogát a Kormány gyakorolja majd hadiállapot során. A döntési jogkör Kormányra való átruházása nyilvánvalóan a gyorsabb döntéshozatallal indokolható, ugyanis amíg – a jelenleg hatályos szabályok szerint - a Honvédelmi Tanács egy minősített időszak kihirdetésének alkalmával alakul meg, hogy megkezdhesse működését, addig a Kormány már egy megalakult, működő testület, kialakult és összehangolt működési renddel. Vagyis a Kormány rövid időn belül képes döntéshozatalra – szemben a Honvédelmi Tanáccsal - akkor, amikor állampolgárok millióit érintő döntéseket kell hozni néhány napon vagy akár pár órán belül. Továbbá az is a gyorsabb döntések meghozatalát alapozza meg, hogy a Kormányban hasonló meggyőződésen vannak a miniszterek és a miniszterelnök, illetve azonos politikai oldalhoz tartoznak, ezért nagyobb eséllyel születnek meg gyorsan a nehéz, akár megosztó döntések a hadiállapot során. Miközben a módosítás előtti szabályozás, tehát a Honvédelmi Tanács esetében, ez azért jelenthetett problémát, mert ott a Köztársasági Elnök és az országgyűlési képviselőcsoportok vezetői - mint a Honvédelmi Tanács tagjai- miatt nem olyan egyértelmű a döntéshozó szerv egysége, mint a Kormányé.

Azonban a kormány és a Honvédelmi Tanács viszonyában érdemes megjegyezni, hogy a 2023. nyarától hatályos megoldás alapján a hadiállapotra vonatkozó rendelkezések szerint mind a döntéshozó hatalmat és mind a végrehajtóhatalmat a kormány gyakorolja majd, ez a szabályozás pedig szembe megy a hatalommegosztás elvével. Ugyanis az At. C) cikk első bekezdése kimondja, hogy a magyar állam működése a hatalom megosztásának elvén alapszik, ezáltal a döntéshozó és a végrehajtó hatalom birtokosának ugyanazon alanyra való delegálása nem feltétlenül felel meg az előbb említett elvnek. Viszont szem előtt kell tartani ebben a problémakörben azt is, hogy egy különleges jogrendi szabályról van szó, amely szabályozás feszültségét a hatékony válságkezelés és a hatalommegosztás elvének versengése okozza. Azonban a jogalkotónak ebben az esetben is arra kell törekednie, hogy a hatalommegosztás elvének különleges jogrendben is a lehető legteljesebb mértékben teljesülnie kell.

III. Hogyan oldották meg Nyugat-Európában?

Az előbbi hazai szabályozás mellett - még ha csak érintőlegesen is, de - érdemes megvizsgálni alkotmányjogi megközelítésben a különleges jogrend szabályozását és a minősített időszakok kategorizálását nemzetközi viszonylatban. Az államok többségében a különleges jogrend a háborús veszély vagy a hadiállapot tárgykörét jelenti. Megfigyelhető, hogy azok az európai államok, amelyekben a 20. században totalitárius rezsimek működtek, nagyobb hangsúlyt helyeznek a különleges jogrendek kezelésére, azok alkotmányos körül bástyázásával. Ezt alátámasztva látni lehet, hogy Nyugat-Európában kisebb hangsúlyt fektettek az alkotmányozók a különleges jogrend és a minősített időszakok szabályozására, szemben Kelet-Közép-Európa államaival. Nyugat-Európában minimális, legtöbbször maximum két minősített időszakot nevesítenek az alkotmányok és ritkán szabályozzák azokat törvényi szinten. Ezzel szemben Közép-Európában és ide vehetjük Dél-Európát is, számos államban több minősített időszakot ismer ezeknek az országoknak a jogrendszere, illetve szinte biztos, hogy azokat törvényi szinten is szabályozzák.

III.I. Kisméretű országok – kismértékű szabályozás

A fent említettek alapján elmondható, hogy vannak olyan Európai Uniós tagállamok, amelyek alkotmányos szinten lakonikusan szabályozzák a rendkívüli jogrendet. Itt említhetjük meg például Belgiumot és Luxemburgot. Esetükben a szűkszavú szabályozás azt jelenti, hogy a belga parlamentnek nincs jogi felhatalmazása szükségállapot kihirdetésére, a király kap különleges jogköröket ebben a helyzetben. A belga király hirdeti ki a háborús állapotot, valamint annak végét és vezeti a hadsereget annak tartama alatt. Hasonló a helyzet Luxemburgban is. A luxemburgi parlament minősített többséggel hatalmazza fel a Nagyherceget, mint döntéshozót különleges jogrend idején. Mivel a luxemburgi alkotmány is csak a háborús állapotot nevesíti, így a Nagyherceg parlamenttől kapott felhatalmazása is hadüzenetre és békekötésre szól, amely kérdésekben egyszemélyben dönthet. Ebből is látszik, hogy nincs variábilis szabályozás a minősített időszakok számát illetően, csupán a háborús helyzetet tartalmazza a belga és a luxemburgi alkotmány.

III.II. Az osztrák szövetségi elnök és a dán király

A következő csoportba olyan országok sorolhatók, amelyek esetében az alkotmány tartalmaz bizonyos rendelkezéseket arra az esetre, ha már az általános jogrend nem nyújt elegendő megoldást. Itt említhető meg Ausztria és Dánia.  A Bundes-Verfassungsgesetz-ben, vagyis az osztrák alkotmányban nem, vagy csak minimálisan található meg a rendkívüli állapot szabályozása. Következésképpen az alkotmány nem tartalmazza egyértelműen és explicit módon, hogy a rendkívüli állapotot milyen időtartamra, ki hirdetheti ki. Vagyis Ausztriában az alkotmány háború, természeti katasztrófa és más vészhelyzetek esetében különleges jogkörrel leginkább a szövetségi elnököt ruházza fel. A szövetségi elnököt ezek alapján egy úgynevezett szükségrendelkezési jog (Notverordnungsrecht) illeti meg, amellyel kivételes helyzetekben a kormány javaslatára élhet. A szövetségi elnök a különleges jogrendben hozott döntéseiért vagy egyedül vonható felelősségre, vagy adott esetben a szövetségi kormánnyal együttesen.

Dániában rendkívüli állapot esetén, amennyiben a parlament (Folketing) nem tud ülésezni, a király ideiglenes jogszabályokat hozhat, amelyek természetesen nem lehetnek alkotmányellenesek. A király által alkotott jogszabályokat pedig a jogállami követelmények megtartása végett a Folketing összehívásakor azonnal be kell terjeszteni megerősítésre vagy elutasításra.

III.III. Az Alaptörvény szabályozása mellett az olasz megoldás is szűkszavúan hat

A harmadik csoportba olyan EU-s tagállamok sorolhatók, amelyek az előbb említett országokhoz képest szélesebb körben szabályozzák a rendkívüli jogrendet. Ennek értelmében alkotmányos és törvényi szinten is megtalálhatók a szabályozások. Általánosságban elmondható, hogy ezek az alkotmányok sem tartalmazzák a minősített időszakok olyan széles spektrumát, mint az Alaptörvény, csupán a hadiállapotot, ezen felül egy vagy maximum két minősített állapotot, amelyek megnevezése országonként eltérő. Ilyen állam Csehország, Németország és Olaszország.

Olaszországban a két kamarás parlament (képviselőház és szenátus) hatalmazza fel a kormányt többlet-jogosultságokkal háborús állapot esetén. A háborús állapotot a köztársasági elnök hirdeti ki, amelyet az olasz parlament erősít meg. Olaszországban törvényi szinten a rendkívüli állapot eseteinek meghatározását a Polgári Védelemről szóló törvény tartalmazza. Rendkívüli állapotot rendelhet el a miniszterek tanácsa természeti csapások és katasztrófák esetében, illetve minden olyan esetben - figyelembe véve az esetek intenzitását és mértékét - amikor szükséges a rendkívüli eszközök és hatáskörök bevezetése, igénybevétele. Rendkívüli állapot esetén a köztársasági elnöknek joga van egy adott helyzetben úgynevezett biztosok kinevezésére meghatározott időre, a megfogalmazott feladatok végrehajtására.

III.IV. Egy V4-es állam megoldása

Csehországban a parlament hirdeti ki a különleges jogrendet, amelyet a háborús helyzet, mint minősített időszak merít ki. A különleges jogrendi jogosítványok megoszlanak a cseh parlament és kormány között: a cseh alkotmány a kormányt ruházza fel döntési jogkörrel, míg a parlamentet jóváhagyási jogosultsággal hatalmazza fel. A cseh jogrendszer törvényi szinten (a Cseh Köztársaság biztonságáról szóló 1998. évi C. törvény) szabályozza a rendkívüli állapot esetkörét. A rendkívüli állapotról egyedül ez a jogszabály rendelkezik, sem a honvédelmi törvényük, sem a házszabályuk nem tartalmaz erre vonatkozó szabályozást. Az előbb említett jogszabály felhatalmazása alapján a kormány rendkívüli állapotot vezethet be egyes természeti katasztrófák, ökológiai vagy ipari balesetek, egyéb veszélyek esetén. Erről késedelem nélkül tájékoztatja a parlamentet, amely pedig egy erős jogosítványával élve, akár meg is semmisítheti a kormány rendkívüli állapotot kihirdető rendeletét. A kormány rendkívüli állapotot 30 napra hirdethet ki, amely meghosszabbítható a parlament előzetes hozzájárulásával. Fontos, hogy nem csak a kormány belátásától függ a rendkívüli állapot kihirdetése, mivel a parlament maga is kezdeményezheti rendkívüli állapot bevezetését. Rendkívüli állapot idején a kormány javaslatait a parlament gyorsított eljárásban tárgyalja, ez azt jelenti, hogy ezeket a javaslatokat 72 órán belül tárgyalnia kell a képviselőháznak, és a megvitatott végleges tervezetet pedig 24 órán belül meg kell küldeniük a szenátusnak.

III.V. Bundestag, Bundesrat és Grundgesetz

A német alkotmány két különleges jogrendi időszakot szabályoz, ez a feszült helyzet (Spannungsfall) és a védelmi helyzet (Verteidigungsfall). Feszült helyzet során a Bundesregierung (német szövetségi kormány) szélesebb utasítási jogkört kap és az ilyen időszak során hozott döntések legkésőbb a minősített időszakot kiváltó veszély elmúlásával hatályukat vesztik. A többlethatalommal való visszaélés elleni biztosíték, hogy a szövetségi kormánynak tájékoztatási kötelezettsége van a Közös Bizottság felé a védelmi helyzet során meghozni kívánt intézkedéseit tekintve. A Grundgesetz (német alkotmány) még a hadsereg igénybevételét is lehetővé teszi a német szövetségi kormány számára, amennyiben valamilyen veszély az ország vagy valamely tartomány demokratikus rendjét vagy függetlenségét fenyegeti és ha a rendőrség és egyéb fegyveres erők alkalmazása elégtelen lenne. A német alkotmány által nevesített másik minősített időszak, a védelmi helyzet kihirdetéséhez a Bundestag (szövetségi gyűlés) kétharmados támogatása szükséges. Mindenekelőtt a kihirdetéshez előfeltétel annak megállapítása, hogy az ország területét fegyveres erőszakkal megtámadják vagy egy ilyen támadás küszöbön áll. Ezt a Bundestag állapítja meg a Bundesrat (Szövetségi Tanács) hozzájárulásával a szövetségi kormány, szükség esetén a Vegyes Bizottság kérelmére. A védelmi helyzet következményeként meghosszabbodik a szövetségi elnök (Bundespräsident) és a szövetségi alkotmánybíróság tagjainak mandátumának ideje, valamint a Bundestag és tartományi parlament mandátuma is. Védelmi helyzetben a határőrséget a szövetségi kormány az ország bármely területén bevetheti, illetve a tartományi kormányok hatáskörét indokolt esetben azok egyes tagjaira is delegálhatja. Mindezen intézkedésekről a szövetségi kormánynak természetesen tájékoztatnia kell a Bundestagot, a Bundesratot és a két ház Közös Bizottságát. A rendkívüli állapot kezelésében fontos szerepet játszanak azok a további törvények, melyek az állami vagyon, stratégiai fontosságú intézmények, infrastruktúrák és szolgáltatások védelmét és zavartalan működését hivatottak biztosítani. Számos törvény tartalmaz rendelkezéseket arra nézve, hogy a német állam jogállami keretek között működjön különleges jogrend idején is. Ezeket a törvényeket összefoglaló nevükön „Sicherstellungsgesetze” néven említik.

III.VI. Angolszász megoldás

Ami pedig a common law jogcsaládot érinti, Anglia példája kapcsán törvényben, a Civil Contingencies Act-ban határoznak meg rendelkezéseket a rendkívüli állapottal kapcsolatban. Veszélyhelyzetben a rendkívüli állapot kihirdetésére az uralkodó jogosult, a gyakorlatban ezt a kormányfő javaslatára teszi meg, s a parlament jóváhagyása – elvileg – nem szükséges hozzá. Fontos megemlíteni azt is, hogy a brit kormány rendkívüli jogrend esetében jogosult rendeleti szinten szabályozni olyan kérdéseket, amelyeket egyébként törvényben kellene rögzíteni. Ha erre sor kerül, a rendeleteket jóváhagyásra maximum hét napon belül be kell nyújtani a parlament elé.

IV. Mi a jó megoldás?

Látható tehát, hogy nincs egységes standard jogi szabályozása a különleges jogrendnek Európai Uniós szinten sem. Természetesen a hatalmi ágak szétválasztását és a közöttük lévő egyensúlyt a különleges jogrendi szabályozás során is tiszteletben tartja minden demokratikus állam és az abszolút alapvető jogok és alkotmányos elvek korlátozhatatlanságának kritériumát sem sértik meg. Azonban bizonyos korlátozások meghozatala, amelyeket az alkotmány vagy valamely törvény megenged, szükségesnek mutatkozik olyan veszélyek fenyegetése miatt, mint amilyet a koronavírus járvány is jelent.

Alkotmányozásba kezdeni azonban korántsem magától értetődő egy világjárvány közepén. Egyrészt, ha a hazai példát vesszük, nem biztos, hogy szükséges módosítani a már hatályos szabályokat, hiszen a kevésbé szabályozott jogi rendszerrel rendelkező országok is felvették a harcot a vírussal, miközben a magyar szabályozás eléggé sokrétű azokhoz képest. Ideértve mind a minősített időszakok változatosságát, mind azt, hogy a jogszabályi hierarchia különböző szintjein is szabályozva vannak a különleges jogrend részletkérdései vagy azok a szabályok viszonylag könnyen módosíthatóak. Emellett a széles és változatos szabályozás helyett inkább a vonatkozó jogszabályok és megszületett döntések tartalmi oldalára lenne szükséges figyelni.

Másrészt a jelenlegi pandémia majdnem minden szektort meggyengített, egy alkotmány módosítás pedig a jogrendszer stabilitását és a jogbiztonságot is veszélyeztetheti. Azonban, ha a jogbiztonság és a jogrendszerbe vetett hit mégsem sérül, akkor is érdemes egy pandémia alatt a legszükségesebb intézkedésekre szorítkozni, kiemelten azokra, amelyek a védekezés hatékonyságát szolgálják. A kilencedik módosítás pedig érzékelhetően túlterjeszkedik ezen a határon. Illetve, ha figyelembe vesszük, hogy több, mint másfél év múlva lépnek hatályba az új különleges jogrendi szabályok, felmerül a kérdés, hogy valóban időszerű volt-e a módosítás eszközölése.  

Végezetül pedig a különleges jogrend és az alkotmányosság békeidőben tapasztalható között eleve elkerülhetetlen a feszültség, nincs semmi ok arra, hogy ezt az inherens ellentmondást kiélezzük, s a válságkezelést teljesen a jogállami kereteken kívülre közül.

[1] Főszabály szerint a hadiállapotot és a szükségállapotot az Ogy. hirdeti ki, ugyanakkor az At. 56. cikkében foglalt rendelkezések alapján a köztársasági elnök is jogosult ezek kihirdetésére.

____________________________________________

Az írás a szerző véleményét tartalmazza, és nem értelmezhető a TK hivatalos állásfoglalásaként.