Orbán EndreA pandémia természetéből adódóan a világ csaknem minden országában korlátozó intézkedéseket vezettek be, amelyek célja a mindennapi személyes érintkezések visszaszorítása és ezáltal a vírus terjedésének mérséklése volt. E körben került sor a gyülekezési szabadság korlátozására is, amely komoly egészségügyi kockázattal járhat az emberek csoportosulása miatt, még ha ezt a szabad ég alatt, a friss levegőn is teszik. A bevezetett korlátozások sok esetben teljeskörűek voltak, vagyis a gyülekezési jog gyakorlásának kizárásával valósultak meg. Az ilyen, de még az ezt a szintet el nem érő korlátozások során is különös jelentőséggel bír az alkotmányossági felülvizsgálat. Ennek megfelelően a bevezetett intézkedések számos esetben alkotmánybíróságok elé kerültek: a német Szövetségi Alkotmánybíróság alkotmányellenesnek nyilvánított olyan aktusokat, amelyek differenciálatlanul, mérlegelés nélkül zárták ki tüntetések tartását; a koszovói Alkotmánybíróság szintén megsemmisítette a kormány által elrendelt általános gyülekezési tilalmat; hasonló döntésre jutott a szlovén Alkotmánybíróság, míg a francia Alkotmánytanács a gyűléseken való részvétel COVID igazolványokhoz kötését találta alkotmányellenesnek.
Hasonló szabályozási kérdések merültek fel Magyarországon is, ahol a járvány második hullámában a veszélyhelyzeti jogalkotás felfüggesztette a gyülekezési jog gyakorlását 2020. november 11-én, amely egészen 2021. május 23-ig hatályban maradt. A szabályozás általános – mérlegelést nem engedő – tilalmat fogalmazott meg: a 484/2020. (XI. 10.) Korm. rendelet 4. § (1) bekezdése szerint, „Tilos a közterületen, illetve a nyilvános helyeken a csoportosulás, illetve a gyülekezés.” A rendelet 5. §-ának (1)–(2) bekezdése rögzítette, hogy „tilos rendezvényt, valamint gyűlést szervezni, illetve tartani. Rendezvény helyszínén a rendezvény helyszínétől függetlenül tilos tartózkodni. Gyűlés helyszínén tartózkodni tilos”. A szabályozás kivételeket is meghatározott, de azok nem politikai véleményformálásra vonatkoztak, hanem vallási szertartásokra, sportrendezvényekre és egyéb magánjellegű összejövetelekre.
A rendelet alkotmányosságát vitatva több indítvány érkezett az Alkotmánybírósághoz, amelyek vizsgálata során a testület az eljárásokat – egyetlen kivétellel – megszüntette, illetve visszautasította. Az egyetlen érdemi döntést a 23/2021. (VII. 13.) AB határozat jelenti, amely a nemzetközi példákkal szemben a teljeskörű tilalmat alkotmányosnak fogadta el, és amely egy jogalkotónak szóló alkotmányos követelményt fogalmazott meg. Ennek értelmében „a jogalkotó a gyülekezési jog gyakorlását veszélyhelyzet idején is csak elengedhetetlenül szükséges ideig és elengedhetetlenül szükséges körben függesztheti fel, és csak úgy, hogy észszerű időközönként meg kell vizsgálnia, hogy a korlátozásra okot adó körülmény továbbra is indokolja-e az alapjog felfüggesztését vagy az Alaptörvényben foglalt szükségességarányosság követelményét meghaladó mértékű korlátozását.”
Az érdemi döntést előidéző indítvány bírósági eljárást követően került az Alkotmánybíróság elé az Abtv. 26. § (1) bekezdése alapján. Az indítványozó 2020. december 10-ére, az emberi jogok napjára, figyelemfelhívó demonstrációt tervezett a budapesti Antall József rakpart lezárt szakaszára, kétórás időtartamban. A gyűlésen legfeljebb 30 fő vett volna részt, autókban ülve, a maszkhasználati és a távolságtartási szabályok betartásával. A gyülekezési hatóság a kormányrendeletre hivatkozva tiltó határozatot hozott, a határozattal szemben benyújtott keresetet pedig a Kúria elutasította. Döntésének elvi tartalma szerint „gyülekezési ügyben a veszélyhelyzet idején gyűlés tartását kógensen tilalmazó jogszabályi rendelkezésre alapított tiltó határozat jogszerű. A generális tilalom kizárja, hogy a gyülekezési hatóság mérlegelje az egyedi ügy sajátos körülményeit”. A tilalom általános jellege tehát nem volt vitatott amint azt a kúriai döntés is rögzítette, vagyis a gyülekezési szabadság gyakorlása teljesen kizárt volt, függetlenül attól, hogy a szabadság gyakorlása milyen járványügyi kockázattal járt.
Elöljáróban fontos tisztázni, hogy a Kormány a gyülekezési jogot valóban korlátozhatta rendeleti úton. Az Alaptörvénynek az indítvány benyújtásakor hatályos 53. cikk (2) bekezdése szerint „[a] Kormány a veszélyhelyzetben rendeletet alkothat amellyel – a sarkalatos törvényben meghatározottak szerint – egyes törvények alkalmazását felfüggesztheti, törvényi rendelkezésektől eltérhet, valamint egyéb rendkívüli intézkedéseket hozhat.” Az Alaptörvény 54. cikk (1) bekezdése szerint pedig veszélyhelyzetben „az alapvető jogok gyakorlása – a II. és a III. cikkben, valamint a XXVIII. cikk (2)-(6) bekezdésében megállapított alapvető jogok kivételével – felfüggeszthető vagy az I. cikk (3) bekezdése szerinti mértéken túl korlátozható.” A helyzetre irányadó sarkalatos szabályozást a katasztrófavédelemről és a hozzá kapcsolódó egyes törvények módosításáról szóló 2011. évi CXXVIII. törvény jelentette [a 49. § (3) bekezdése és az 51/A. § (1) bekezdése]. Mindazonáltal az indítványozó szerint a Kormány nem tartotta be az Alaptörvény és a jogszabály nyújtotta kereteket; egyrészt azért, mert nem a rendőrséget hatalmazta fel közterületi rendezvények egyedi mérlegelésen alapuló megtiltására, másrészt azért, mert a gyülekezési jog általános tilalma sem nem szükséges, sem nem arányos, mivel nem teszi lehetővé a járványügyi kockázat mérlegelését az egyedi esetekben. Ezek alapján az Alkotmánybíróságnak azt kellett vizsgálnia, hogy a támadott rendelkezések megfelelnek-e az alapjogkorlátozás veszélyhelyzet során irányadó feltételeinek.
A rövid elutasító határozat szembetűnő érdekessége a döntéshez csatolt számos párhuzamos indokolás és különvélemény. Ezek alapján a testület megszólaló tagjait két csoportba sorolhatjuk. A bírák egy része – Dienes-Oehm Egon, Handó Tünde, Horváth Attila, Juhász Imre és Szívós Mária – ún. „ügyrendi” jellegű felvetésekkel élt. Ezek lényege, hogy az első rendelkező részi pontban foglalt alkotmányos követelmény megállapíthatóságát vitatták, de ennek során nem a követelmény tartalmát, hanem az Alkotmánybíróság hatáskörét kérdőjelezték meg, jelesül azt, hogy lehet-e jogalkotónak szóló alkotmányos követelményt megállapítani (vagy csak a jogalkalmazónak lehet azt címezni). A csoporton belül egyedül Horváth Attila támogatta a követelmény megállapíthatóságát, a többiek opponálták azt.
A bírák másik csoportja – Czine Ágnes, Hörcherné Marosi Ildikó, Juhász Miklós, Schanda Balázs és Szalay Péter – viszont „érdemi” jellegű észrevételt tettek, tartalmi vitát folytatva az ügyben felmerült alkotmányossági kérdésről. A csoport érdekessége, hogy köztük van az ügy előadó bírója is, aki Szalay Péterrel együtt azt az álláspontot fogalmazta meg, amely szerint az Alkotmánybíróság eljuthatott volna megsemmisítő döntés meghozatalához is. Mint írják, „árnyaltabb vizsgálattal arra az eredményre is lehetett volna jutni, hogy a korábban hatályos rendelkezés, akár csak bizonyos időszakban, alaptörvény-ellenes volt.”
A második csoportba tartozó alkotmánybírói vélemények közös pontja az arányossági mércéről szóló vita, e tekintetben azonban eltérő álláspontokra helyezkedtek. Juhász Miklós szerint a veszélyhelyzet alatt elfogadott minden korlátozás ab ovo arányosnak tekintendő: „Tehát minden különleges jogrendi jogkorlátozás - az Alaptörvény 54. cikk (1) bekezdésében kivételként megfogalmazott jogosultságokat kivéve - az Alaptörvény erejénél fogva arányos kell, hogy legyen.” Hörcherné Marosi Ildikó szerint „az arányosság körében […] az vizsgálandó, hogy az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjog-sérelem súlya megfelelő arányban állnak-e egymással.” Véleménye szerint „a korlátozás határát is a mindenkori egészségügyi kockázat fennállásához kell igazítani időben, térben és módban egyaránt, ehhez pedig nem nélkülözhető a korlátozás (tilalom) időszakonként elvégzett felülvizsgálata.” Párhuzamos indokolásából az tűnik ki, hogy a többségi határozat indokolását ebben a tekintetben hiányosnak vélte, ezzel együtt azonban arányosnak gondolta az ügyben felmerült alapjogkorlátozást.
Szalay Péter és Schanda Balázs az arányossági probléma részeként diszkriminációs kérdést láttak az ügyben. Szerintük „az Alkotmánybíróság valamely alapjog-korlátozás céljának a vizsgálatakor figyelembe veheti a szabályozási környezetet, azaz, hogy a jogalkotó a hasonló társadalmi érintkezéssel járó, más alapjog védelmi körébe tartozó - vagy alapjogilag nem is védett - magatartásokat, tevékenységeket is hasonló súllyal korlátoz-e.” Czine Ágnes szerint pedig az Alaptörvénnyel olyan szabályozás egyeztethető össze, „amely nem generális tilalmat állapít meg, hanem meghatározza azokat a szempontokat, amelyeket a gyülekezési hatóságnak mérlegelnie kell, és döntését a járványhelyzet érintett időszakában az aktuális egészségügyi kockázatokhoz tudja igazítani.”
Kérdésként merülhet fel, hogy miért éppen az arányosság vált az „érdemi” vélemények fókuszává, aminek megértéséhez a többségi döntéshez szükséges fordulnunk.
1. Arányosság vs. alkalmasság
Az Alkotmánybíróság mindenekelőtt rögzítette, hogy „a koronavírus-járvány leküzdése, ezen belül az egészségügyi, társadalmi és gazdasági hatásainak a csökkentése, a károk enyhítése olyan célok, amelyek alkotmányosan igazolják az alapjogok korlátozását, így a gyülekezés szabadságának a korlátozását is. Az alapjog korlátozásának tehát alkotmányosan igazolható, legitim célja van”. Ebből adódóan a testület szükségesnek ítélte az alapjog korlátozását: „a járvány terjedése szempontjából egyik legkockázatosabb alapjog, a gyülekezés szabadsága gyakorlásának időleges kizárása szükséges korlátozásnak tekinthető.”
Ezt követően azonban az Alkotmánybíróság nem folytatott le érdemi arányossági vizsgálatot, helyette ugyanis az alkalmassági teszthez nyúlt. A testület ugyan kijelentette, hogy „az alkotmányozónak nem volt célja a különleges jogrendi jogalkotót felhatalmazni sem arra, hogy a veszély leküzdésével össze nem függő alapjog-korlátozást vezessen be, sem arra, hogy egyes alapjogokat jobban korlátozzon, mint amennyire a rendkívüli körülmény indokolja”, ezért a különleges jogrendi intézkedések alkotmányos kontroll alá esnek, az erős kijelentéseket követően azonban a vizsgálat a minimumra szorítkozott. A testület először azzal érvelt, hogy a korlátozások célszerűségét nem vizsgálhatta, azt azonban igen, hogy „az alapjogot korlátozó szabály igazolható-e a veszélyhelyzettel szembeni védekezés jegyében”, ami azonban csak annyit jelent, hogy meg kell győződni arról, „hogy a támadott szabályozás alkalmas-e a különleges jogrend bevezetésére okot adó körülmények elhárítására, enyhítésére [kiemelés a szerzőtől].”
Az alkalmasság körében ugyanakkor kérdés, hogy mit vizsgált a testület, mivel az alkotmányos követelményből arra lehet következtetni, hogy a célszerűséggel együtt ennek megítélése is a jogalkotó felelőssége: „a veszélyhelyzeti jogalkotónak folyamatosan figyelemmel kell kísérnie, hogy egy alapjog általános felfüggesztése valóban elengedhetetlen eszközee a különleges jogrenddel elérni kívánt célok eléréséhez.” Felmerül továbbá az is, hogy az Alkotmánybíróság az „alkalmas” kifejezést valóban teszt jelleggel, tudatosan használta-e, mivel a döntéshez csatolt vélemények ezt egyáltalán nem problematizálják.
2. Általános körülmények vs. egyedi körülmények
Az ismert alkotmánybírósági dikció szerint az Alkotmánybíróság nem vizsgál tényeket, és ezt a mondást jelen ügyben is viszontláthatjuk, amikor a döntés jelzi: „nem az volt az Alkotmánybíróság feladata, hogy eldöntse: van-e járványügyi kockázata annak, hogy politikai véleménynyilvánítás céljából a résztvevők egymás melletti autóban ülnek.”
E pont némileg mégis zavarbaejtő, mert a vizsgálat alatt álló tiltó szabályt egyedi ügyben alkalmazták a panaszossal szemben, és az Alkotmánybíróság egyedi ügyben benyújtott panasz miatt, konkrét ügyhöz kötötten vizsgálódott. Mindezt a döntés implikálja is, hiszen az alkotmányos követelményt felvezető indokolási rész azzal kezdődik, hogy „az egyedi ügyön túlmutatóan az Alkotmánybíróság fontosnak tartotta, hogy általánosságban is rámutasson arra, hogy a gyülekezési jog szabadságának korlátozása milyen feltételek mellett felel meg az Alaptörvénynek veszélyhelyzet idején [kiemelés a szerzőtől]”.
Ennek ellenére az Alkotmánybíróság nem vette figyelembe az egyedi ügy sajátos körülményeit, az általános közegészségügyi helyzetet azonban igen, ahogyan az az egyik indokolási részből ki is derül: „az indítvány keretei között az Alkotmánybíróság arról dönthetett, hogy az adott körülmények között a gyülekezéseket általánosan tiltó szabály megmaradt-e az Alaptörvény keretei között.” Majd az elutasítást indokló záró bekezdés így konkludál: „nem állapítható meg, hogy ebben az időszakban, a járvány újabb hullámának felfutó szakaszában alaptörvényellenes lett volna az a szabály, amely a gyülekezéseket általánosan kizárta [kiemelés a szerzőtől].”
Az „adott körülmény”, amit figyelembe vett a testület csupán „a járvány felfutó szakasza” lehet, amire tekintettel elutasító döntés született. Kérdés ugyanakkor, hogy az indítvány keretei között miért csak az egyes általános körülményeket vette figyelembe a testület, és miért nem foglalkozott az ügy további egyedi jellemzőivel akár egészségügyi szakértő bevonása által, ti. azzal, hogy olyan gyülekezés került megtiltásra, amely esetében a fertőzési kockázat feltehetően a nullához konvergált volna.
3. Hova került az arányosság?
A döntés szembetűnő sajátossága, hogy az arányosság vizsgálatára csak az elutasítást követően, az alkotmányos követelményt megalapozó indokolási részben került sor: „Az Alkotmánybíróság megjegyzi: a gyülekezés szabadságának legitim célból történő, szükséges korlátozása is csak akkor felel meg az Alaptörvénynek, ha az alapjogot korlátozó szabály arányos. A szabályozás arányossága szempontjából különös jelentősége van az időbeliségnek: minél hosszabb ideig tart egy alapjog gyakorlásának felfüggesztése, annál erősebb indokra van szükség a korlátozás fenntartásához.”
Ez részben azért problematikus, mert az eljárás ezen hivatalbóli szakasza nem szükségképpeni része az Alkotmánybíróság előtti eljárásnak, részben pedig azért, mert az itt meghatározott arányossági teszt nem a korlátozás arányosságát vizsgálja. E ponton ugyanis az Alkotmánybíróság egyrészt a bevezetett szabály időbeli hatályának arányosságát vette figyelembe: ha rövid ideig tart egy alapjogsértő helyzet, akkor az arányos, ha hosszú ideig, akkor aránytalanná válik. Másrészt, az időbeli dimenzió mellett az Alkotmánybíróság a jogalkotói mérlegelés elvégzésének tényét tekintette az arányossági teszt részének: „alkotmányossági kérdés, hogy a jogalkotó a szabályok kialakítása során az alapjogi kollíziót elvégzi-e. Ennek elmaradása esetén az alapjog korlátozása aránytalan, amely így a szabály megsemmisítését eredményezi.” Ugyanakkor önmagában a kollízió végiggondolása nem tesz arányossá egy korlátozást, hiszen utóbbi vizsgálat a végiggondolás eredményére, a szabályozás tartalmi kialakítására kell vonatkozzon. Ha az Alkotmánybíróság így fogja fel az arányosság veszélyhelyzeti tesztjét, akkor az tényleg az „I. cikk (3) bekezdése szerinti mértéken túli korlátozhatóságot”, lényegében egy új, formális tesztet jelent, olyasmit, amire Juhász Miklós párhuzamos indokolása is utal.
4. Hogyan lehetett volna az arányosságot biztosítani?
Mint idéztem, Czine Ágnes szerint olyan szabályozásra lenne szükség, amely „meghatározza azokat a szempontokat, amelyeket a gyülekezési hatóságnak mérlegelnie kell, és döntését a járványhelyzet érintett időszakában az aktuális egészségügyi kockázatokhoz tudja igazítani.” Erre rezonál Szalay Péter és Schanda Balázs álláspontja is, akik szerint „felvethető, hogy a gyülekezési jog gyakorlásának generális tilalma helyett olyan differenciáltabb szabályozás lett volna alkotmányosan igazolható, amely az alapjog-gyakorlás és a járvány elleni védekezés szempontjait egyaránt érvényesíti.”
És valóban, az összes ismert külföldi példa is azt támasztja alá, hogy nem a jogalkotói mérlegelés eredményeként bevezetett általános tilalom az alkotmányos megoldás. Az ügy kulcsa az egyedi ügy egyedi sajátosságainak mérlegelése, amit a jogalkotó a legjobb szándéka ellenére sem tudhat elvégezni absztrakt tilalommal. Mindezt az Alkotmánybíróság is sejteti, hiszen utal a „rendhagyó esetekre”, mint amilyen az előtte fekvő ügy is volt: „A gyülekezéshez való jog gyakorlása – a rendhagyó eseteket leszámítva – emberek egy időben és térben való jelenlétét feltételezi, ami járványügyi szempontból kockázatot rejt magában [kiemelés a szerzőtől].”
A kockázatok felmérését az egyedi hatósági mérlegelés képes biztosítani, amire meglátásom szerint nem is lett volna szükség külön kormányrendelet elfogadására, mivel a mérlegelésre kiváló lehetőséget nyújt az új gyülekezési törvény, a 2018. évi LV. törvény 13. §-ában szereplő közrendi klauzula szigorú, a pandémiás kontextusra tekintettel történő alkalmazása. E szabály lehetővé teszi a rendőrség mint gyülekezési hatóság számára a járvány miatt felmerülő kockázatok és az ügy egyedi jellemzőinek mérlegelését, a gyűlés megtartása feltételeinek előírását, és végső esetben a gyülekezés megtiltását is. Ehhez ugyanakkor a támadott szabályozás alkotmány-ellenességének megállapítására lett volna szükség, mint Németországban, Szlovéniában és Koszovóban.
__________________________________________________________
Jelen írás a Nemzeti Kutatási, Fejlesztési és Innovációs Hivatal által finanszírozott NKFIH 138366 kódszámú (az összehasonlító alkotmányjog legújabb perspektívái) projekt keretében készült.
__________________________________________________________
Az írás a szerző véleményét tartalmazza, és nem értelmezhető a TK hivatalos állásfoglalásaként.