Unger AnnaAz Emberi Jogok Európai Bírósága november 11-én tette közzé döntését egy 8 éve indított ügyben, mely a magyar parlamenti választási rendszernek a nemzeti kisebbségek parlamenti képviseletére vonatkozó szabályozását az EJENY 1. kiegészítő jegyzőkönyvének 3. cikkével, a szabad választások elvével ellentétesnek ítélte (Bakirdzi és E.C. Magyarország elleni ügye). A kérelmezők a 2011-es választási törvény kisebbségi választójogi részét három pontban tartották jogsértőnek: a szavazat titkossága, a valódi választás, valamint a kisebbségi képviselethez kapcsolódó kedvezményes kvóta kérdéseiben. A bíróság ítéletében mindhárom kérdésben a kérelmezőknek adott igazat, és kártérítés megfizetésére ítélte a magyar államot. Az alábbi elemzés célja nem elsősorban az ítélet részletes ismertetése, hanem a jogellenes helyzet, illetve az ítéletből eredő teendők áttekintése.
1. A titkos szavazás és a valódi választás
A szavazat titkossága és a valódi választás kérdéskörei aligha igényelnek részletes magyarázatot: ezeket az anomáliákat az elmúlt évek választójogi szakirodalma, és az EBESZ/ODIHR választási megfigyelő misszióinak jelentései is számos alkalommal kritizálták. Ha kisebbségi választóként regisztrálom magam, akkor elveszítem azt a lehetőséget, hogy listák és jelöltek között választhassak, hiszen a törvény előírja, hogy ki lehet az egyetlen listát állító jelölő szervezet. A kisebbségi szavazó nem választ, csupán szavaz: arra az egyetlen listára, amit számára a jogalkotó előír. Ez a megoldás azonban semmiképp sem tekinthető alternatívák közötti valódi választásnak (real choice), így az egyezmény sérelme ezen a ponton egyértelműen megállapítható. Ahogy az ítélet fogalmaz, a kisebbségi szavazók ebben a rendszerben a szavazóurnába doboott szavazatukkal nem “politikai véleményüket vagy választásukat” fejezhették ki, “csupán azt, hogy a politikai döntéshozatali rendszerben képviseletet akarnak nemzeti kisebbség tagjaként” (65). A bíróságnak ezért “kétségei vannak afelől, hogy egy olyan rendszer, ahol a választók csak egy meghatározott, zárt jelöltlistára szavazhatnak, és ahol a választóknak fel kell adniuk a pártszimpátiájukat azért, hogy kisebbségi képviselethez jussanak, ‘a törvényhozó testület megválasztását illetően biztosítja a nép véleményének kifejezését’” (66).
A választási lehetőség hiánya szinte automatikusan eredményezi a titkos szavazás lehetetlenné válását: ha nemzetiségi szavazóként egyetlen jelöltre (listára) tudok csak szavazni, akkor a szavazatom az adott szavazókörben mindenki számára beazonosíthatóvá válhat. Ez alól csak az jelent kivételt, ha egy szavazókörben egyes nemzetiségi szavazók érvénytelen szavazatot adnak le, vagy nem szavaznak az adott listára – de az eredmények alapján nem ez az általános, hanem az ellenkezője. Ennek igazolására érdemes megnézni a 2022-es eredményeket. A 12 listaállító nemzetiség összesen 30635 szavazatot kapott: ebből 12 866 szavazat egyértelműen beazonosítható, mert sem érvénytelen, sem hiányzó szavazat nem volt az adott szavazókör adott nemzetiségének szavazásán, tehát minden egyes nemzetiségi szavazó (akár egy, akár több volt) leszavazott arra az egyetlen listára, amit a törvény számára lehetővé tett. A nagyságrendet érzékeltetvén: egy kisváros teljes lakosságát fosztotta meg a jogalkotó a titkos választástól, amely akkor is elfogadhatatlan, ha ezt a helyzetet esetleg nem szándékosan, csak gondatlanságból állította elő a jogalkotó. A szavazatok titkosságát csak az tudná garantálni, ha a szavazatszámlálás nem helyben, hanem országos összesítésben történne, így megszűnne a közvetlen, beazonosíthatóságot lehetővé tévő kapcsolat a névjegyzék és a leadott szavazat között. Ez a gyakorlat a levélszavazatok és a külképviseleten leadott voksok esetében már bevált, így nem jelenthet nehézséget a nemzetiségi szavazatok összesítésében sem. A 2022-es választáson 19 külképviseleten volt 100%-os a részvétel; ha az állam az itt szavazó 277 választópolgárnak tudja biztosítani a titkos szavazást úgy, hogy 4, 8 vagy éppen 9 szavazatot feldolgozás céljából hazareptet, akkor a nemzetiségi szavazólapok országos összesítése sem lehet kihívás. A titkos szavazás nem opció, nemcsak a pártokra szavazóknak jár, és nem csak nagy létszámú választókerületekben feltétel, hanem a szabad és tisztességes választás egyik legfontosabb garanciája. Ahogy a bírósági ítélet mondja, hogy “a választókat nem lehet arra kényszeríteni, hogy közvetlen vagy közvetett módon nyilvánossá tegyék, kire szavaztak” (68), valamint, hogy a kisebbségi szavazókat ugyanazok a jogok illetik meg, mint a pártokra vagy független jelöltekre szavazó választókat, így a titkosságot számukra is garantálni kell (70).
A jelenlegi szabályozásban a titkos szavazás sérelme részben a jelöltek közti választás hiányából is fakad: ezt a korlátozást szintén fel kellene oldani és biztosítani kellene a többes jelölést. Az ítélet említi a nyitott lista lehetőségét, vagyis azt a megoldást, hogy a választópolgárok ne csupán a teljes listára, hanem a listán egyes személyekre szavazhassanak. Ez azonban nem teljeskörű megoldás, mert továbbra is csak egyetlen jelölő szerv, az adott nemzetiség országos önkormányzata állíthatna listát. A nemzetiségi választáson tényleges versenyt, és így valódi választási lehetőséget csak a jelölő szervezetek és jelöltek pluralitása jelent.
2. A kedvezményes kvóta
Noha a valódi választás és a titkosság elve a demokratikus választáshoz egyaránt elengedhetetlen, az ítélet legfontosabb része a kisebbségi választáson alkalmazott választási formulát (kedvezményes kvótát) érinti. A panaszosok érvelése szerint a jelen törvényi megoldás miatt kisebbségi szavazóként elveszítik a listás szavazatukat: pártokra nem szavazhatnak, a 13 nemzeti kisebbség többsége azonban létszámában eleve olyan kicsi, hogy a választási rendszer által előírt kedvezményes kvóta elérése is lehetetlen. A panaszokat még 2014-ben nyújtották be, de az azóta lezajlott választások minden esetben a kérelmezők sérelmét támaszották alá, igaz, a bíróság a választásokat érdemben nem vizsgálta, az indokolásban az ott elért eredmények érvként nem jelentek meg, se pro (van olyan kisebbség, amelyiknek sikerült a kedvezményes kvóta elérése), se kontra (a legtöbb kisebbségnek egyszer sem sikerült a kvóta közelébe kerülni). Az ítélet szerint sérti a szabad választások elvét az olyan kedvezményes kvóta, amely a legtöbb potenciális kedvezményezett számára elérhetetlen, teljesíthetetlen feltételt ír elő. A jól ismert megfogalmazás szerint a jogalkotónak széles mozgástere van abban, hogy miképp alakítja ki a választási rendszert; nem köteles semmilyen kisebbség számára képviseletet biztosítani, és nem köteles ehhez kedvezményes mandátumszerzési eljárást alkotni; de ha egyszer megteszi, akkor nem írhat elő egyes kisebbségek számára teljesíthető, mások számára teljesíthetetlen feltételeket (54, 58, 59). A magyar parlamenti választási rendszerrel pedig ez a helyzet: a kedvezményes kvóta a legtöbb kisebbség számára túl magas, így számukra az érdemi parlamenti képviselet (mandátumszerzési lehetőség) a rendszerből adódóan eleve kizárt. A jogalkotó ugyanis csak a kisebbségi névjegyzékben regisztáltak számára engedi a kisebbségi listára való szavazást, míg a pártok a teljes választójogú lakosságból gyűjthetnek választókat, ezzel növelve esélyüket a mandátumszerzésre. Így tehát az a paradox helyzet állt elő, hogy miközben a nemzeti kisebbségek számára elvileg könnyebbé tette a parlament a mandátumszerzést a kedvezményes kvótával, valójában lehetetlenné tette azt, ezzel a törvény hátrányos helyzetbe hozta a kisebbségi szavazókat saját listás képviseletük megteremtésében a pártlistára szavazó választókkal szemben.
Az elmúlt három választáson ugyanis ez a kedvezményes kvóta mindig 20000 feletti szavazatot jelentett (2014-ben 22 022, 2018-ban 23831, 2022-ben pedig 23 085 szavazat kellett az első nemzetiségi mandátum megszerzéséhez). A szakértői számítások is abból indulnak ki, hogy választásonként mintegy 25 ezer szavazat kell a kedvezményes mandátum megszerzéséhez: ennek elérésére a 2011-es népszámlálási adatok alapján a roma, a német, a szlovák, a román és a szlovák kisebbségnek van esélye. A kisebbségi névjegyzék adatai alapján azonban már csak a két legnagyobb kisebbség, a romák és a németek számára adott a mandátumszerzés lehetősége, hiszen a többi kisebbség választóinak a száma meg sem közelíti ezt: a 2022-es választásra összesen 40 570 kisebbségi szavazó regisztrált, ebből 31 856 német nemzetiségű, míg 11 további kisebbség osztozott a maradék 8714 szavazón. (Mivel a roma önkormányzat nem tudott listát állítani, így a romák nem is tudtak kisebbségi szavazóként regisztrálni erre a parlamenti választásra.) A legfrissebb, 2022. novemberi adatok szintén azt mutatják, hogy a nemzetiségek jelentős része meg sem közelíti a kvótát: nemhogy a parlamenti választásokra vonatkozó névjegyzékek, de még az általános – kisebbségi önkormányzatok megválasztásához kapcsolódó – kisebbségi névjegyzékekben sem szerepel a romák és németek kivételével 20000 főt meghaladó szavazó. (A parlamenti választásra is érvényesített kisebbségi választójog aránya a 13 kisebbség átlagában 23%, azaz az összes kisebbségi szavazó 23%-a akar a parlamenti választáson is kisebbségi választóként szavazni. A legmagasabb, 59% a németeké, a legkisebb, 9% az örményeké.) Megjegyzendő, hogy a kisebbségi névjegyzékben szereplők száma szinte minden kisebbség esetében választásról választásra nőtt: csekély visszaesést csak a 2022-es választásnál látni (a német 1154, a szlovák 22, a horvát névjegyzék 1 fővel csökkent, a romák névjegyzéke viszont teljesen lenullázódott, mert mivel nem tudtak listát állítani, így a névjegyzékbe se lehetett jelentkezni).
3. Lehetséges-e kedvezményes képviselet?
Ahhoz, hogy ez a választójog-sértő helyzet megszűnjön, a parlamentnek alapjaiban kell újragondolni a kisebbségek parlamenti képviseletét. Ez, a jelenlegi törvényhozási (egykamarás) struktúrát feltételezve, jelentheti a kedvezményes kvóta módosítását: ebben az esetben viszont olyan formulát kell megalkotni, amely egyetlen kisebbség számára sem eredményez elérhetetlen szavazatszámot, azaz teljesíthetetlen feltételt. A lényegi kérdés az, hogy létezik-e egyáltalán ilyen megoldás a választójog egyenlőségének komoly sérelme nélkül: lehet-e találni olyan modellt, amely képviseletet ad a 2400, 5600, a 130 000 kisebbséginek, és ugyanakkor nem hoz létre elfogadhatatalnul nagy különbséget a szavazatok súlya között? A 2011-es népszámlálás alapján a legkisebb nemzetiség a szlovén volt (2385 fő); ha tehát olyan kvótát szeretnénk, ami a szlovén kisebbség számára is elérhető képviseletet jelent, márpedig az ítéletből az következik, hogy ha képviseletet adunk, akkor azt minden kisebbség számára elérhetővé kell tenni, ebben az esetben a jelenlegi szavazatmennyiség tizedét kellene előírni. Ennek megfelelően a kvótához a listás mandátumszámmal (93) elosztott összes listás szavazatnak nem a negyedét, hanem legalább a negyvenedrészét kellene venni. Ez viszont a szavazatok súlyának sokszoros különbségét eredményezné: míg egy kisebbségi képviselő így akár 2400 szavazattal is mandátumhoz jutna, addig a pártok számára legalább egy mandátumhoz is ennek százhúszszorosát, azaz tizenkétezer százalékát kellene szerezni. Ebben az esetben pedig óhatatlanul felmerül a kérdés, hogy van-e alkotmányos indoka a szavazatsúlyok közötti ekkora különbségnek, érhet-e egy kisebbségi választó listás szavazata százhússzor többet, mint egy nem kisebbségi választó ugyancsak listás szavazata. Ráadásul, mivel egy ilyen esetben alighanem minden nemzetiségi lista első helyéről bekerül egy jelölt a törvényhozásba, így 13 fővel csökken a pártpolitikai versenyben megválasztott képviselők száma. Ez a parlamenti mandátumok több mint 6 százaléka; a Fideszt leszámítva ma nincs párt a parlamentben, melynek legalább ekkora frakciója lenne – csak hogy viszonyítani tudjuk a mértéket. Ez természetesen nem azt jelenti, hogy a kisebbségi képviselők egy közös frakciót alkotnának – de azt azért jelzi ez a szám, hogy 13 képviselő mekkora jelentőséggel bírhat egy majd’ kétszáz fős parlamentben. Ez a 13 képviselő pártpolitikai háttér, program, felhatalmazás nélkül dönthetne minden napirendre kerülő kérdésben, holott a felhatalmazásukat nem ideológiai, pártpolitikai meggyőződésük alapján, hanem nemzetiségi hovatartozásuk miatt szerezték. Mindazonáltal, ha a parlamenti mandátumok 6 százalékáról a választópolgárok mintegy 5 ezreléke dönt, ha a kisebbségi és pártlistákra leadott szavazatok súlya között több mint százszoros különbség jön létre, az legalább annyira sérti a szabad választások elvét, mint a jelenlegi formájában kiüresített, ellehetetlenített kisebbségi képviselet.
Egy másik lehetséges megoldás, hogy a parlamenti nemzetiségi képviseletet jelen formájában a jogalkotó megszünteti: a kisebbségek létszámai között hatalmas eltérések vannak, és mivel ezért a parlamenti mandátumokat a választójog egyenlőségének rendkívül súlyos sérelmével lehetne csak kiosztani, a jogalkotó a képviselői mandátum helyett a szavazati joggal nem rendelkező szószóló intézményét kínálja a kisebbségeknek, önkormányzataik vagy a névjegyzékben szereplő választópolgárok számára adva lehetőséget a szószóló megválasztására. Ezzel a kisebbségi választópolgárok “visszakapnák” a pártlistás szavazatukat, ugyanakkor lehetőségük lenne a szószólójuk megválasztására is.
Az itt vázolt két opció természetesen nem zárja ki, hogy talán létezik egy harmadik, negyedik, sokadik megoldási lehetőség. Az azonban az ítélet alapján nyilvánvaló, hogy a jelenlegi szabályozás nem maradhat: ez a helyzet pedig akár még arra is alkalmat adhatna, hogy a jogalkotó magukat az érintetteket is megkérdezze, ők mit javasolnak e probléma rendezésére. Félreértés ne essék: az érintettek ebben az esetben nemcsak a kisebbségek, hanem a parlamenti és parlamenten kívüli pártok, tágabb értelemben a teljes magyar társadalom. Elvégre a parlament a nép képviseletét látja el, a szabad választáshoz való jog pedig a nép véleményének a kifejezése. Éppen ezért, továbbá tekintettel a hazai és nemzetközi szakmai közösségek ajánlásaira is, egy valódi társadalmi-szakmai egyeztetésen alapuló tisztességes jogszabály-előkészítést megérdemelne a dolog.
__________________________________________________________
A szerző köszöni Körtvélyesi Zsolt, László Róbert és Ziegler Dezső Tamás észrevételeit.
__________________________________________________________
Az írás a szerző véleményét tartalmazza, és nem értelmezhető a TK hivatalos állásfoglalásaként.