Szabó AttilaAz ENSZ Menekültügyi Főbiztossága 2014-ben meghirdette azt a 10 éves programot, melynek célja 2024-re hontalanság felszámolása a világban. Az idealista terv megvalósulása elmarad, és bár ebben Magyarországnak nincs jelentős szerepe, érdemes áttekinteni, mi történt ebben a periódusban a hazai hontalansági eljárással.
A progresszív korszak
Az Egyesült Nemzetek Szervezete keretében 1954. szeptember 28-án New Yorkban létrejött a Hontalan Személyek Jogállásáról szóló Egyezményhez (Egyezmény) Magyarország 2001-ben csatlakozott, és bizonyos cikkekhez néhány fenntartást fűzött. A csatlakozás önmagában is előremutató lépés volt az emberi jogok szempontjából, de különösen az volt, hogy az Egyezmény végrehajtásához sui generis eljárást alakított ki a jogalkotó, valamint az, hogy a fenntartásainkat 2012-ben ünnepélyesen visszavontuk.
A tételes jog szempontjából legalább 2015-ig Magyarország progresszív irányba haladt, bár az látszott a jogalkalmazás számain, hogy nincs különösebb tétje a bátor nyitásnak.
Az ábrák az Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság közérdekű adatigénylés keretében kiadott adatai alapján készültek.
2010 és 2021 között mindössze 217 hontalansági kérelmet regisztrált a hatóság. A legtöbbet, 50 darabot, 2012-ben. A kérelmek száma azóta fokozatosan csökken: 2021-ben mindössze 7 darab került benyújtásra, 2022. március 31-ig pedig alig 2 darab.
Nem volt tehát különösebb tétje annak az egyébként progresszív Alkotmánybírósági döntésnek [6/2015. (II. 25.) AB határozat] sem, ami még 2015 év elején született meg abban a kérdésben, hogy alkotmányos-e elvárni a jogszerű területen tartózkodást a hontalansági kérelmek benyújthatóságához. A dilemma lényege, hogy a hontalanságért folyamodó emberek tipikusan csak irregulárisan tudnak belépni Magyarország területére, így nem voltak képesek teljesíteni a hontalansági eljárás megindításához támasztott feltételt.
Az Alkotmánybíróság a korlátozó szabály alaptörvény-ellenességét végül azért állapította meg, mert ellentétesnek találta azt az Egyezmény szövegével. Ezzel az Alkotmánybíróság még egy lépést tett a jogfejlesztésben, bár ennek következményei továbbra sem mutatkoztak meg a kérelmezők számának emelkedésében.
A nemzetközi emberi jog
Ehhez az ügyhöz kapcsolódóan született meg az Emberi Jogok Európai Bíróságának Sudita Keita ítélete is. 2020-as döntésében az EJEB megállapította, hogy Sudita Keita 15 éven keresztül élt jogi bizonytalanságban részben az ügyében végül alaptörvény-ellenesnek is bizonyult szabály miatt. Ezen idő nagy részében nem jutott egészségügyi ellátáshoz, és hiába végzett el - már Magyarországon - egy nehézgépkezelői szakképzést, mégsem volt lehetősége a jogszerű munkavállalásra. Magánéleti viszonyait sem tudta rendezni, nem tudott házasságot kötni párjával. Fontos körülmény az EJEB szerint, hogy Sudita Keita számára nem volt lehetséges semmilyen más államban a letelepedés, sőt az odautazás sem, lévén nem volt semmilyen állampolgársága.
Az EJEB az Emberi Jogok Európai Egyezményének magán- és családi életet védő cikke kapcsán végül kimondta, hogy lehetetlen a hontalanság iránti kérelem benyújtására jogosult személytől elvárni a jogszerű területen tartózkodást, hiszen állampolgárság (és így úti okmány) hiányában senki nem tud egy másik állam területére belépni, így nem képes jogszerűen rendezni magánéleti viszonyait sem tartózkodással, sem továbbutazással.
A magyar jogszabályi környezetben felmerült probléma tehát ilyen módon még a nemzetközi emberi jogot is formálta, bár Molnár Tamás szerint a döntés nem teljesen megalapozott abban, hogy teleologikusan értelmezte az Egyezményt és nem nyelvtanilag.
Az Alkotmánybíróság 14/2021. (IV. 23.) határozata
2002 és 2019 között tehát csupa előremutató lépést láthattunk a jogalkotásban. Igaz, ezek nem feltétlenül mutatkoztak meg a jogalkalmazásban, hiszen a kérelmezők és a hontalan státuszt kapottak száma 2011-12 óta fokozatosan csökkent.
Az Alkotmánybíróság ehhez a nyitáshoz képest lépett vissza egy hatalmasat a tavaly áprilisi döntésével.
2019. január 1-én lépett hatályba a Harmtv. 78. § (1) c) pontja, amely szerint a hontalanság megállapítására irányuló kérelmet határozattal el kell utasítani, amennyiben a kérelmező tartózkodása sérti vagy veszélyezteti Magyarország nemzetbiztonságát. Ezt a normát vizsgálta meg az Alkotmánybíróság.
A korlátozó szabály a megalkotásakor nem volt tekintettel a jogalkotó az Egyezmény 1. cikk, 2. bekezdésére, az ugyanis taxatív jelleggel felsorolja, hogy milyen okokból lehet egy kérelmet visszautasítani. A felsorolásban pedig nem szerepel a nemzetbiztonsági veszély.
Az Alkotmánybíróság mégsem állapította meg a norma alaptörvény-ellenességét: Az ENSZ Menekültügyi Főbiztosának a hontalanságról szóló 2. számú iránymutatására hivatkozott, amely rögzíti, hogy „[a] részes államok széles körű döntési jogkörrel rendelkeznek a hontalansági eljárás kialakításával és működésével kapcsolatban, mivel az 1954. évi Egyezmény nem rendelkezik ennek részleteiről”. Az Alkotmánybíróság ez alapján csak alkotmányos értelmezést fűzött a szabályhoz, amely szerint a nemzetbiztonsági veszély észlelésekor a hatóság nem dönthet a kérelmező hontalanságáról, hanem a kérelmet a hontalanság vizsgálata nélkül el kell utasítania.
Az Alkotmánybíróság nem foglalkozott azzal a döntésében, hogy az eljárási akadály valójában akadálya az anyagi joghoz való hozzáférésnek is és így kvázi érdemi döntést jelent a kérelmező számára. Az sem került kidolgozásra, hogy mennyiben alapszik az Egyezményen a korlátozás, hiszen a hivatkozott Egyezményes példák nem relevánsak e tekintetben. Semmit nem kezdett az Alkotmánybíróság azokkal az aggályokkal sem, amik a tisztességes eljáráshoz és a jogorvoslathoz kapcsolódhatnak: hogyan állapítható meg valakiről, hogy nemzetbiztonsági veszélyt jelent, úgy hogy ennek a megállapításnak az érdemi felülvizsgálatát nem kérheti az érintett, de még csak meg sem ismerheti, hogy milyen okból jelent veszélyt a nemzetbiztonságra?! A döntést egyébként nem nagyon érték kritikák.
Végül kiemelendő, hogy ennek a nem teljesen megalapozott egyezmény-értelmezésnek a kapcsán nem vizsgálta meg az Alkotmánybíróság, hogyan kezelik ezt a kérdést más részes államok,.
Eljárási standardok
Az Egyezményhez nincsen kötelező nemzetközi jogi értelmezés és a fentebb említett minimum standardon kívül az EJEB gyakorlatából sem olvasható ki ilyen, az EU joga pedig egyáltalán nem foglalkozik a kérdéssel. Az Egyezmény értelmezéséhez így összehasonlításként azokat az államokat érdemes megvizsgálni, amelyek Magyarországgal hasonló helyzetben vannak: részesei az Európa Tanácsnak, EU tagok és van sui generis hontalansági eljárásuk. Ezek az államok: Franciaország, Olaszország, Spanyolország.
A kiválasztott államokat a European Network on Statelessness adatbázisa alapján megvizsgálva az derül ki, hogy azok nem korlátozzák ilyen módon az eljáráshoz való hozzáférést. Vannak persze más államok, amelyek körében találunk a hontalansági eljáráshoz hasonló (pl. menekültügyi) eljárásokhoz való hozzáférést közvetlenül vagy közvetetten korlátozó megoldást, akár nemzetbiztonsági alapon is. Nem tekinthető tehát teljesen egyedinek a magyar korlátozás, de egyrészt csak más migrációs jogi szabályokban találunk ehhez hasonló példákat, másrészt pedig a szakirodalom alapján a nemzetbiztonsági veszélyre való hivatkozás más eljárások esetében is csak akkor felel meg a jogállami standardoknak, ha az e tekintetben releváns tények és jogi érvek felülvizsgálhatóak egy független bíróság előtt.
Ha az Alkotmánybíróság elvégezte volna a nemzetközi jogi összehasonlítást, akkor talán arra juthatott volna, hogy a nemzetbiztonsági veszély megállapításához kapcsolódóan a jogorvoslatból történő kizárás semmiképpen sem minősülhet az Egyezmény Alaptörvénnyel összhangban lévő értelmezésének
Kettőt előre, egyet hátra
Hiába volt tehát progresszió még a 2010-es években is a hontalansági eljárás tekintetében Magyarországon, mert ez nem mutatkozik meg a kérelmezők és a védelmet kapott személyek számában. Ráadásul még az alkotmányos gyakorlat is leromlott. A jogterület fejlődésének és visszafejlődésének elemzése azonban túlmutat a dogmatikai jellegű vizsgálódáson és inkább narratív, politikai jellegű vizsgálatot kíván. Mindenesetre a legutóbbi fordulattal Magyarország egészen biztosan nem olyan jelzést adott a hontalan emberek és a nemzetközi közösség felé, hogy ki szeretné venni a részét a hontalanság 2024-re történő felszámolására irányuló, egyébként illuzórikus törekvésből.
__________________________________________________________
A kutatást bemutató tanulmány a Közjogi Szemle 2022/2. számában jelenik meg.
__________________________________________________________
A kutatás és a jelen blogposzt is az innovációs és technológiai minisztérium ÚNKP-21-3-SZTE-22 kódszámú új nemzeti kiválóság programjának a Nemzeti Kutatási, Fejlesztési és Innovációs alapból finanszírozott szakmai támogatásával készült.
__________________________________________________________
Az írás a szerző véleményét tartalmazza, és nem értelmezhető a TK hivatalos állásfoglalásaként.