jtiblog

A Jogtudományi Intézet blogoldala

Hogy áll Magyarország a hontalanság felszámolásával? - Eljárásjogi akadályok a védelembe vétel előtt

2022. június 29. 8:09
Szabó Attila
doktorandusz, SZTE Állam- és Jogtudományi Kar Doktori Iskolája

Az ENSZ Menekültügyi Főbiztossága 2014-ben meghirdette azt a 10 éves programot, melynek célja 2024-re hontalanság felszámolása a világban. Az idealista terv megvalósulása elmarad, és bár ebben Magyarországnak nincs jelentős szerepe, érdemes áttekinteni, mi történt ebben a periódusban a hazai hontalansági eljárással.

A progresszív korszak

Az Egyesült Nemzetek Szervezete keretében 1954. szeptember 28-án New Yorkban létrejött a Hontalan Személyek Jogállásáról szóló Egyezményhez (Egyezmény) Magyarország 2001-ben csatlakozott, és bizonyos cikkekhez néhány fenntartást fűzött. A csatlakozás önmagában is előremutató lépés volt az emberi jogok szempontjából, de különösen az volt, hogy az Egyezmény végrehajtásához sui generis eljárást alakított ki a jogalkotó, valamint az, hogy a fenntartásainkat 2012-ben ünnepélyesen visszavontuk.

A tételes jog szempontjából legalább 2015-ig Magyarország progresszív irányba haladt, bár az látszott a jogalkalmazás számain, hogy nincs különösebb tétje a bátor nyitásnak.

Az ábrák az Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság közérdekű adatigénylés keretében kiadott adatai alapján készültek.

2010 és 2021 között mindössze 217 hontalansági kérelmet regisztrált a hatóság. A legtöbbet, 50 darabot, 2012-ben. A kérelmek száma azóta fokozatosan csökken: 2021-ben mindössze 7 darab került benyújtásra, 2022. március 31-ig pedig alig 2 darab.

Nem volt tehát különösebb tétje annak az egyébként progresszív Alkotmánybírósági döntésnek [6/2015. (II. 25.) AB határozat] sem, ami még 2015 év elején született meg abban a kérdésben, hogy alkotmányos-e elvárni a jogszerű területen tartózkodást a hontalansági kérelmek benyújthatóságához. A dilemma lényege, hogy a hontalanságért folyamodó emberek tipikusan csak irregulárisan tudnak belépni Magyarország területére, így nem voltak képesek teljesíteni a hontalansági eljárás megindításához támasztott feltételt.

Az Alkotmánybíróság a korlátozó szabály alaptörvény-ellenességét végül azért állapította meg, mert ellentétesnek találta azt az Egyezmény szövegével. Ezzel az Alkotmánybíróság még egy lépést tett a jogfejlesztésben, bár ennek következményei továbbra sem mutatkoztak meg a kérelmezők számának emelkedésében.

A nemzetközi emberi jog

Ehhez az ügyhöz kapcsolódóan született meg az Emberi Jogok Európai Bíróságának Sudita Keita ítélete is. 2020-as döntésében az EJEB megállapította, hogy Sudita Keita 15 éven keresztül élt jogi bizonytalanságban részben az ügyében végül alaptörvény-ellenesnek is bizonyult szabály miatt.  Ezen idő nagy részében nem jutott egészségügyi ellátáshoz, és hiába végzett el - már Magyarországon - egy nehézgépkezelői szakképzést, mégsem volt lehetősége a jogszerű munkavállalásra. Magánéleti viszonyait sem tudta rendezni, nem tudott házasságot kötni párjával. Fontos körülmény az EJEB szerint, hogy Sudita Keita számára nem volt lehetséges semmilyen más államban a letelepedés, sőt az odautazás sem, lévén nem volt semmilyen állampolgársága.

Az EJEB az Emberi Jogok Európai Egyezményének magán- és családi életet védő cikke kapcsán végül  kimondta, hogy lehetetlen a hontalanság iránti kérelem benyújtására jogosult személytől elvárni a jogszerű területen tartózkodást, hiszen állampolgárság (és így úti okmány) hiányában senki nem tud egy másik állam területére belépni, így nem képes jogszerűen rendezni magánéleti viszonyait sem tartózkodással, sem továbbutazással.

A magyar jogszabályi környezetben felmerült probléma tehát ilyen módon még a nemzetközi emberi jogot is formálta, bár Molnár Tamás szerint a döntés nem teljesen megalapozott abban, hogy teleologikusan értelmezte az Egyezményt és nem nyelvtanilag. 

Az Alkotmánybíróság 14/2021. (IV. 23.) határozata

2002 és 2019 között tehát csupa előremutató lépést láthattunk a jogalkotásban. Igaz, ezek nem feltétlenül mutatkoztak meg a jogalkalmazásban, hiszen a kérelmezők és a hontalan státuszt kapottak száma 2011-12 óta fokozatosan csökkent.

Az Alkotmánybíróság ehhez a nyitáshoz képest lépett vissza egy hatalmasat a tavaly áprilisi döntésével.

2019. január 1-én lépett hatályba a Harmtv. 78. § (1) c) pontja, amely szerint a hontalanság megállapítására irányuló kérelmet határozattal el kell utasítani, amennyiben a kérelmező tartózkodása sérti vagy veszélyezteti Magyarország nemzetbiztonságát. Ezt a normát vizsgálta meg az Alkotmánybíróság.

A korlátozó szabály a megalkotásakor nem volt tekintettel a jogalkotó az Egyezmény 1. cikk, 2. bekezdésére, az ugyanis taxatív jelleggel felsorolja, hogy milyen okokból lehet egy kérelmet visszautasítani. A felsorolásban pedig nem szerepel a nemzetbiztonsági veszély.

Az Alkotmánybíróság mégsem állapította meg a norma alaptörvény-ellenességét: Az ENSZ Menekültügyi Főbiztosának a hontalanságról szóló 2. számú iránymutatására hivatkozott, amely rögzíti, hogy „[a] részes államok széles körű döntési jogkörrel rendelkeznek a hontalansági eljárás kialakításával és működésével kapcsolatban, mivel az 1954. évi Egyezmény nem rendelkezik ennek részleteiről”. Az Alkotmánybíróság ez alapján csak alkotmányos értelmezést fűzött a szabályhoz, amely szerint a nemzetbiztonsági veszély észlelésekor a hatóság nem dönthet a kérelmező hontalanságáról, hanem a kérelmet a hontalanság vizsgálata nélkül el kell utasítania.

Az Alkotmánybíróság nem foglalkozott azzal a döntésében, hogy az eljárási akadály valójában  akadálya az anyagi joghoz való hozzáférésnek is és így kvázi érdemi döntést jelent a kérelmező számára. Az sem került kidolgozásra, hogy mennyiben alapszik az Egyezményen a korlátozás, hiszen a hivatkozott Egyezményes példák nem relevánsak e tekintetben. Semmit nem kezdett az Alkotmánybíróság azokkal az aggályokkal sem, amik a tisztességes eljáráshoz és a jogorvoslathoz kapcsolódhatnak: hogyan állapítható meg valakiről, hogy nemzetbiztonsági veszélyt jelent, úgy hogy ennek a megállapításnak az érdemi felülvizsgálatát nem kérheti az érintett, de még csak meg sem ismerheti, hogy milyen okból jelent veszélyt a nemzetbiztonságra?! A döntést egyébként nem nagyon érték kritikák.

Végül kiemelendő, hogy ennek a nem teljesen megalapozott egyezmény-értelmezésnek a kapcsán nem vizsgálta meg az Alkotmánybíróság, hogyan kezelik ezt a kérdést más részes államok,. 

Eljárási standardok

Az Egyezményhez nincsen kötelező nemzetközi jogi értelmezés és a fentebb említett minimum standardon kívül az EJEB gyakorlatából sem olvasható ki ilyen, az EU joga pedig egyáltalán nem foglalkozik a kérdéssel. Az Egyezmény értelmezéséhez így összehasonlításként azokat az államokat érdemes megvizsgálni, amelyek Magyarországgal hasonló helyzetben vannak: részesei az Európa Tanácsnak, EU tagok és van sui generis hontalansági eljárásuk. Ezek az államok: Franciaország, Olaszország, Spanyolország.

A kiválasztott államokat a European Network on Statelessness adatbázisa alapján megvizsgálva az derül ki, hogy azok nem korlátozzák ilyen módon az eljáráshoz való hozzáférést. Vannak persze más államok, amelyek körében találunk a hontalansági eljáráshoz hasonló (pl. menekültügyi) eljárásokhoz való hozzáférést közvetlenül vagy közvetetten korlátozó megoldást, akár nemzetbiztonsági alapon is. Nem tekinthető tehát teljesen egyedinek a magyar korlátozás, de egyrészt csak más migrációs jogi szabályokban találunk ehhez hasonló példákat, másrészt pedig a szakirodalom alapján a nemzetbiztonsági veszélyre való hivatkozás más eljárások esetében is csak akkor felel meg a jogállami standardoknak, ha az e tekintetben releváns tények és jogi érvek felülvizsgálhatóak egy független bíróság előtt.

Ha az Alkotmánybíróság elvégezte volna a nemzetközi jogi összehasonlítást, akkor talán arra juthatott volna, hogy a nemzetbiztonsági veszély megállapításához kapcsolódóan a jogorvoslatból történő kizárás semmiképpen sem minősülhet az Egyezmény Alaptörvénnyel összhangban lévő értelmezésének

Kettőt előre, egyet hátra

Hiába volt tehát progresszió még a 2010-es években is a hontalansági eljárás tekintetében Magyarországon, mert ez nem mutatkozik meg a kérelmezők és a védelmet kapott személyek számában. Ráadásul még az alkotmányos gyakorlat is leromlott. A jogterület fejlődésének és visszafejlődésének elemzése azonban túlmutat a dogmatikai jellegű vizsgálódáson és inkább narratív, politikai jellegű vizsgálatot kíván.  Mindenesetre a legutóbbi fordulattal  Magyarország egészen biztosan nem olyan jelzést adott a hontalan emberek és a nemzetközi közösség felé, hogy ki szeretné venni a részét a hontalanság 2024-re történő felszámolására irányuló, egyébként illuzórikus törekvésből.

__________________________________________________________

A kutatást bemutató tanulmány a Közjogi Szemle 2022/2. számában jelenik meg.

__________________________________________________________

A kutatás és a jelen blogposzt is az innovációs és technológiai minisztérium ÚNKP-21-3-SZTE-22 kódszámú új nemzeti kiválóság programjának a Nemzeti Kutatási, Fejlesztési és Innovációs alapból finanszírozott szakmai támogatásával készült.

__________________________________________________________

Az írás a szerző véleményét tartalmazza, és nem értelmezhető a TK hivatalos állásfoglalásaként.

Címkefelhő

alapjogok európai bíróság európai bizottság tagállami mozgástér ttip európai parlament belső piac fogyasztóvédelem tisztességtelen szerződési feltétel jogállamiság diszkrimináció európai központi bank alkotmánybíróság gazdasági és monetáris unió versenyjog kúria állami támogatás uniós értékek demokrácia jogegységi határozat előzetes döntéshozatali eljárás közös kereskedelempolitika euró nemzeti érdek eu alapjogi charta brexit arányosság elve szociális jog irányelvek átültetése european convention of human rights kásler-ítélet fizetésképtelenségi rendelet választás oroszország eusz 7. cikke egységes piac európai bizottság elnöke human trafficking human rights környezetvédelem adatvédelem fenntartható fejlődés ultra vires aktus bevándorlás ceta német alkotmánybíróság btk közös kül- és biztonságpolitika trump közigazgatás wto nafta migráció nemzeti bíróságok russia tpp menekültkérdés fundamental rights panpsychism szolidaritás ukraine crisis bankunió strasbourgi bíróság personhood polgári kezdeményezés magyarország szankció syngamy kötelezettségszegési eljárás environment eu sanctions energiapolitika civil törvény compliance devizakölcsön ecthr európai integráció ukrán válság alkotmányjog prison conditions fővárosi közgyűlés európai parlamenti választások fogyatékosok jogai surrogacy közbeszerzés felsőoktatás normakontroll kiotói jegyzőkönyv national courts internet verseny szabadsága magyar helsinki bizottság ebh államcsőd állampolgárság lex ceu eljárási alkotmányosság versenyképesség adójog consumer protection platformtársadalom halálbüntetés vesztegetés szülő nők helyzete likviditás külkapcsolatok european court of human rights nemzetközi magánjog közjogtudomány adózás európai politikai pártok; single market adókövetelés hálapénz peschka menekült hatáskörmegosztás dajkaterhesség környezetvédelmi politika családi jog zaklatás gmo-szabályozás pártfinanszírozás retaliation adatmegőrzési irányelv fizetésképtelenségi eljárás schuman-nyilatkozat jogelmélet fal egyesült királyság áruk szabad áramlása öröklési jog szegregáció beruházásvédelem gmo-mentesség központi bankok európai rendszere európai politikai közösség hungary közerkölcs sokszínű európa alapító atyák vallásszabadság dublin iii egészségvédelem uniós polgárság irányelvek szabályozáshoz való jog european neighbourhood policy hatáskör-átruházás politikai pártok european court of justice kisebbségek juncker bizottság első alkotmánykiegészítés 1951-es genfi egyezmény közigazgatási perrendtartás ártatlanság vélelme jog és irodalom elsőbbség elve kohéziós politika sokféleség energiahatékonysági irányelv obamacare strasbourgi esetjog tényleges életfogytiglan általános közigazgatási rendtartás alapjogi charta legitimáció erdély ukraine régió fizetésképtelenség; energiaunió születésszabályozás parlament európai bíróság elnöke új btk. törökország kikényszerítés konferencia székelyföld autonomy of eu legal order jogharmonizáció; eurasian economic union hobby lobby véleménynyilvánítás szabadsága lenaerts történelmi konfliktusok személyek szabad mozgása law in literature uk report inviolability of eu legal order csődjog; dcfta büntetőjog média hatékony jogvédelem szabadságvesztés uniós válságkezelés európai jog szociális deficit law as literature európai szomszédságpolitika mulhaupt european values többségi demokrácia; jogos védelem országgyűlés franciaország lojális együttműködés európai tanács európai emberi jogi egyezmény letelepedés szabadsága lengyel alkotmánybíróság brit jelentés olaszország european central bank áldozatvédelem sajtószabadság németország végrehajtás válság lengyelország ingatlanadó-követelés article 7 teu népszavazás german constitutional court értékközösség egyesülési jog szíria uniós jog sérthetetlensége kiskereskedelmi különadó jogállamiság-védelmi mechanizmus excessive deficit nyilvános meghallgatás rule of law common commercial policy omt érdekközösség velencei bizottság lengyel alkotmánybíróság uniós jog autonómiája eu klímapolitika exclusionarism kommunikáció democracy európai unió alapjogi ügynoksége egyenlő bánásmód görögország muršić ügynökprobléma gazdasági szankciók civil jogállamiság infrastruktúrához való hozzáférés kvótakereskedelem protectionism datafication reklámadó emberi méltóság pénzügyi válság

Archívum