Sallai BalázsAz elmúlt napokban alighanem mindenki hallott arról a két új módosításról, amelyek nyomán a jelenleg hatályos magyar közigazgatási rendszerbe visszakerülni látszik a főispán, illetve a vármegye elnevezés. A sajtó fokozott érdeklődésének eredményeként – nem meglepő módon – az irományok közzétételétől kezdve ma már tízmillió jogtörténészt foglalkoztat a kérdés, s e közéleti diskurzusból adódóan sok fals információ jelent meg, főként a főispán intézményével kapcsolatban. A jelen írás a maga szerény módján röviden és érthetően próbálja meg felvázolni az említett módosításokkal kapcsolatos jogi-szakmai hátteret és politikai ideológiáktól mentesen rávilágítani néhány – pro és kontra talán kevésbé figyelembe vett – kérdésre, problémára.
„Vármegye, ispán, hitvallás, ennek így semmi köze a tradícióhoz vagy mondjuk a nemzet múltjának tiszteletéhez, ez csak dagály és fuszekli, olyan, mint az étlapon a tikmony, miközben a konyhában a mangalica-levespor az úr.”[i] Esterházy Péter 2011-ben, az Alaptörvény elfogadásának idején vetette papírra e némileg ironikus sorokat. E gondolat több mint tíz év után egy csapásra aktuálisabb lett, mint megjelenésének idején: vajon szükséges és még inkább: tanácsos-e az avítt (vagy annak tűnő) jogintézmények visszaemelése hatályos jogunkba a történeti alkotmányra és „az ezeréves magyar államiság alkotmányos hagyományaira” hivatkozással?
Azt gondolom, nem túlzás azt állítani, hogy a most tárgyalt „újjáélesztésnek” inkább szimbolikus jelentőséget tulajdonítanak mind a támogatók, mind az ellenzők. Mindemellett viszont jogi szempontból sem irreleváns ez a kérdéskör.
A költségvetési törvény javaslatában olvasható, hogy a kormánymegbízottak elnevezést felvált(hat)ja majd a főispán megjelölés. A két tisztség között valóban fedezhető fel némi párhuzam, ám ugyanígy fontos különbségek is. A királyi vármegyék élén álló ispánok az Árpádok idején töltöttek be fontos pozíciót, s a patrimoniális monarchia megszűnése után is fennmaradt ez az institúció, amelyet a 15. századtól kezdtek el főispánnak nevezni. A főispánok a polgári korszak előtt a király által kinevezett, a nemesi vármegyék élén álló – többnyire főnemesi családból származó – személyek voltak. Jogi értelemben vett pozíciójuk azonban gyenge volt, inkább reprezentatív feladataik voltak, s a vármegye igazgatási tevékenységébe nem láttak bele. Sőt sok esetben vármegyéjüktől távol éltek a rendi korszak főispánjai.[ii] A kiegyezés után kiépülő polgári közigazgatási szervezetben a főispánok azonban már igen erős hatáskörökkel rendelkező vezetők voltak, akik politikai alapon töltötték be tisztségüket. A belügyminiszter javaslatára a király nevezte ki őket immár nem csak a vármegyék, hanem minden törvényhatóság (vármegye, törvényhatósági jogú város, székesfőváros) élére. Azon törvényhatósági jogú városokra nézve, amelyek egyszersmind megyeszékhelyek is voltak, általában szintén az adott vármegyébe e tisztségre kinevezett személy volt a főispán, míg a főváros esetén a főpolgármester volt hasonló pozícióban.[iii] A polgári berendezkedés főispánja a centralizáció egyik fontos tényezője volt a korabeli közigazgatás rendszerében;[iv] kiterjedt jogokkal bírt személyzeti ügyekben. Ugyancsak jelentős ellenőrzési/ elszámoltatási jogköre érintette „ugy az önkormányzati, mint a közvetitett államigazgatási működés[t].”[v] A törvényjavaslat valószínűleg inkább a polgári kori főispánt tekinti mintának. Fontos azonban azt is tisztázni, hogy a törvényhatóságok, bár az államigazgatás egyes feladatait is közvetítették, de alapvetően – legalábbis a korszakban elfogadott nézetek szerint – önkormányzati szervek voltak.
Ezzel szemben a mai kormánymegbízottak, akiket a kormányhivatalok élére a kormányhivatal irányítására kormányrendeletben kijelölt miniszter javaslatára a miniszterelnök nevez ki, az államigazgatási alrendszer magas beosztású szereplői.[vi] Kétségtelen, hogy a főispánokhoz hasonlóan itt is politikai alapon betöltött pozícióról van szó, ám az indokolás szerint „a főispán kifejezés visszaépítése a magyar jogrendbe lehetőséget teremt arra, hogy a mai magyar közigazgatás több szállal kötődjön a kommunizmus előtti magyar államigazgatás fogalmi készletéhez.” A címben említett fogalomzavar eklatáns példáját találjuk itt, hiszen a kommunizmus előtti időszakban a főispán – bár a központi közigazgatási szinttől nyeri kinevezését –, de nem az államigazgatási, hanem az önkormányzati (mai terminológiával élve) alrendszer egyik tisztviselője. Másként: a mai kormányhivatalok az államigazgatás területi szintű leképződései, míg a polgári kori törvényhatóság alapjában véve önkormányzat. Az alábbi táblázat a hasonló és különböző aspektusokat világíja meg, s jól látható belőle az, hogy a kormánymegbízotti és a főispáni jogviszony lényeges elemei korántsem fedik egymást.
|
Főispán (rendi kor) |
Főispán (polgári kor) |
Kormánymegbízott |
|
Saját akaratának megfelelően az uralkodó nevezi ki. |
A belügyminiszter javaslatára |
A kormányhivatal irányítására kormányrendeletben kijelölt miniszter javaslatára |
|
az uralkodó nevezi ki. |
a miniszterelnök nevezi ki. |
|
|
Politikai alapon nyeri a tisztséget + az uralkodó személyes bizalma. |
Politikai alapon nyeri a tisztséget. |
Politikai alapon nyeri a tisztséget. |
|
Önkormányzati szerv élén áll (nemesi vármegyék). |
Önkormányzati szerv élén áll (törvényhatóságok). |
Államigazgatási szerv élén áll (kormányhivatalok). |
1. táblázat[vii]
A megye elnevezést felváltandó az Alaptörvény új módosításának tervezete a vármegyék kifejezést irányozza elő, szintén a történeti alkotmányra és hagyományokra hivatkozva. Az indokolásban ez áll: „a magyar közigazgatás alapvető területi egységei az államalapítástól kezdődően egészen 1949-ig a vármegyék voltak.” E gondolat igen nagyvonalú, mivel az olvasható ki belőle, hogy a közigazgatás (amely kifejezést tipikusan a modern állami berendezkedések adminisztrációjára szokás használni) már az államalapítástól kezdve hazánk egyik sajátossága. Az 1869:IV. törvénycikkig azonban nem beszélhetünk e modern értelemben vett közigazgatásról, mivel e jogszabály választotta el a bíráskodást és a közigazgatási tevékenységet. Közigazgatási (premodern) feladatokat és tevékenységeket persze már ezt megelőzően is találhatunk jogtörténetünkben, ám nem tisztázható az, mikortól beszélünk közigazgatásról. Az azonban bizonyos, hogy az államalapítást követő jó néhány évszázadban még nem. Ily módon a fogalmi zavart kerülendő, talán szerencsésebb lett volna a közigazgatás szó helyett egyszerűen az igazgatás kifejezés használata. Az indokolás így folytatódik: „a vármegye szó használatának visszaállítása a mai magyar jogrendbe biztosítja, hogy az ezeréves magyar államiság alkotmányos hagyományai e formában is továbbéljenek. Emellett a vármegye szó használata a nemzeti összetartozás eszméjét, közös történelmi emlékeink megőrzését és egyben a magyar demokrácia nemzeti karakterét is erősíti.” Véleményem szerint az, hogy a történeti alkotmány hagyományainak továbbélését az ilyen intézkedések elősegítik, vitathatatlan. Ugyanakkor kevéssé értelmezhető, hogy a demokráciát hogyan erősítheti egy, a történeti alkotmány szerves részét képező intézmény, hiszen az 1949-ig tartó korszakra aligha mondhatjuk, hogy a mai értelemben vett demokrácia elvét és ezen elv tartalmát jutatta érvényre. Hasonló kétségek már az Alaptörvény elfogadásának hajnalán is felmerültek, például a Szent Korona-tan kapcsán, hiszen az nem legitimálhat (szimbolikusan sem) egy modern köztársasági berendezkedést.[viii] A mostani esetben is hasonló jelenségről van szó: pusztán szimbolikus okokból nem lehet (nem kellene) régi és új jogintézményeket összemosni.
Összességében a történeti alkotmány és a jelenlegi alkotmányos rendszer közötti újabb összekapcsolódásról van szó mindkét fent tárgyalt esetben. Gera Anna kiváló munkájában – amely a történeti alkotmány vívmányait vizsgálja az Alaptörvény rendszerében – arra a megállapításra jut, hogy a vívmányok meghatározásának módja, időbeli terjedelme, tartalma, milyensége még kidolgozatlan, s a történeti alkotmányra (vagy ilyen hagyományokra) való hivatkozás inkább csak megerősítő jellegű.[ix] A jogbiztonság szempontjából pedig aggályosnak tartja, ha „már hatályukat vesztett normákat rendel[nek] a hatályos normák felé, de legalábbis mellé.”[x] A jelen esetben önmagában az elnevezések változása látszólag nem zavar sok vizet közigazgatásunk rendszerében, ám elvi szinten fontos lenne, hogy a releváns összehasonlíthatóság (vagy még inkább: azonosság) kritériuma fennálljon. Ez a megye- vármegye esetben így is van, hiszen egy területi egység megnevezéséről van szó,[xi] ám a fent leírtak mentén a kormánymegbízott és a főispán között legjobb esetben is csak párhuzamok fedezhető fel, azonosság semmiképp.
__________________________________________________________
[i] Esterházy Péter: „Ujjgyak (2)” Élet és Irodalom 2011/13. 3.
[ii] Erről bővebben: Eckhart Ferenc: Magyar alkotmány- és jogtörténet. Bp., 1947, 127-128.
[iii] Csizmadia Andor (szerk.): Magyar állam-és jogtörténet. Bp., 1998, 348-351.; Varga Norbert: A főispán és a városi közigazgatás reformja a polgári korban. Pro Publico Bono- Magyar Közigazgatás 2018/1. 180-199.
[iv] Pétervári Máté: A járások kialakítása Magyarországon az 1870:XLII. tc. alapján. Szeged, 2021, 52-53.
[v] Kmety Károly: A magyar közigazgatási jog kézikönyve. Bp., 1902, 134. Ezért téves példának okáért az a felfogás, amely szerint a főispáni hatáskör csak a törvényhatóság által közvetített államigazgatási feladatokat érinti.
[vi] E jogviszonyról lásd: Hegyesi Zoltán- Juhász Dezső: A kormánymegbízott. In Hazafi Zoltán- Ludányi Dávid (szerk.): Kommentár a kormányzati igazgatásról szóló 2018. évi CXXV. törvényhez. Bp., 2021, 693-694.
[vii] A hatáskörök összehasonlítása a jelen írás kereteit meghaladná, így csak a formális szempontú összevetést végeztem el.
[viii] Balogh Judit: A történeti narratíva helye, szerepe a mai magyar alkotmányozásban. Pázmány Law Working Papers 2011/23. passim.
[ix] Gera Anna: Történeti alkotmányunk vívmányai az Alaptörvény speciális rendszerében, MTA Law Working Papers 2021/6. 25.
[x] U.o.
[xi] Az más más kérdés, hogy valóban „demokratikus” intézményről van-e szó. Erről Schweitzer Gábor: A múltat végképp visszaállítani? - Széljegyzetek a vármegye és a főispán elnevezés tervezett újbóli bevezetéséről című blogjában alább részletesen ír.
__________________________________________________________
Az írás a szerző véleményét tartalmazza, és nem értelmezhető a TK hivatalos állásfoglalásaként.