Schweitzer Gábor1. Magyarország az utóbbi időkben a közjogi historizmus jegyében a második világháborút megelőző történeti alkotmány egyes meghaladottnak tekintett intézményeinek felélesztésére, illetve hatályos alkotmányos keretek közé illesztésére tesz kísérleteket.[1]
Szervesen illeszkedik ezekhez a törekvéshez a Magyarország Alaptörvényének tizenegyedik módosításáról szóló T/361 számú javaslat 3. cikke, valamint a Magyarország 2023. évi központi költségvetésének megalapozásáról szóló T/360. számú törvényjavaslat számos rendelkezése. Az Alaptörvény tizenegyedik módosításának hivatkozott cikke a megye elnevezést vármegyére kívánja változtatni, a központi költségvetés megalapozásáról szóló törvényjavaslat pedig a 2018. évi CXXV. törvény által területi kormányzati szervként identifikált fővárosi és megyei kormányhivatalt vezető kormánymegbízottat nevezné át főispánnak.
Az Alaptörvény módosítására irányuló javaslat általános indokolása a vármegye elnevezés visszaállításával összefüggésben az alábbiakat emeli ki:
„A módosítás ezen felül tartalmazza az ország területi tagozódására vonatkozó rendelkezések megváltoztatását is; a történelmi hagyományokra, a történeti alkotmányunk vívmányaira való tekintettel a megyék elnevezése vármegyékre változik. A magyar közigazgatás alapvető területi egységei az államalapítástól kezdődően egészen 1949-ig a vármegyék voltak. A vármegye szó használatát a korábbi magyar alkotmányos és államigazgatási rendszerrel teljesen szakítani kívánó diktatórikus kommunista rendszer szüntette meg. A vármegye szó használatának visszaállítása a mai magyar jogrendbe biztosítja, hogy az ezeréves magyar államiság alkotmányos hagyományai e formában is továbbéljenek. Emellett a vármegye szó használata a nemzeti összetartozás eszméjét, közös történelmi emlékeink megőrzését és egyben a magyar demokrácia nemzeti karakterét is erősíti. A vármegye kifejezés használatával jobban hangsúlyozható, hogy a magyar államszervezés és államszerkezet központi gondolati motívuma a nemzeti szuverenitás és ezen keresztül az európai civilizáció sarokköveinek megvédése.”
A központi költségvetés megalapozásáról szóló T/360. számú törvényjavaslat ugyanakkor a főispán elnevezés újbóli bevezetése kapcsán „a történelmi hagyományok tisztelete és újjáélesztése” mellett a következőkre hívta fel a figyelmet: „A főispán kifejezés visszaépítése a magyar jogrendbe lehetőséget teremt arra, hogy a mai magyar közigazgatás több szállal kötődjön a kommunizmus előtti magyar államigazgatás fogalmi készletéhez és ezáltal az ezeréves magyar államiság alkotmányos hagyományai e formában is továbbéljenek.”
2. Kétségtelen tény, hogy a vármegye elnevezést a Magyar Népköztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény száműzte, hiszen a 29. § (1) bek. szerint „[A] Magyar Népköztársaság területe államigazgatási szempontból megyékre, járásokra, városokra, községekre tagozódik.” Aligha kétséges, hogy ebben a rendelkezésben tetten érhető a bolsevizmus múltat végképp eltörölni kívánó szándéka is. A korábban területi közigazgatási egységként funkcionáló vármegyét az államhatalmi szervként működő megye váltotta fel. A történeti alkotmány időszakából jól ismert járás elnevezés ugyanakkor szemmel láthatóan nem zavarta az akkoriban kiépülő totalitárius államot, igaz, a megyéhez hasonlóan a járás funkciója is megváltozott.
A történeti hűséghez az is hozzátartozik, hogy a vármegye elnevezés megváltoztatása a területi közigazgatás átalakítására irányuló törekvések jegyében már a kommunista rendszer kiépülését megelőzően is felmerült. A koalíciós időszakban ugyanis a Nemzeti Parasztpárt Erdei Ferenc és Bibó István által 1946-ban kidolgozott közigazgatási reformkoncepciója javasolta – Erdei Ferenc második világháborút megelőző munkásságára visszavezethetően – vármegye helyett az önkormányzati alapon szervezett mintegy 75-80 városmegye (város-megye) létrejöttét. A reformkoncepció szerint: „A városmegyék rendszere nemhogy szemben állana a területi önkormányzatnak a magyar népbe mélyen belegyökeredzett gondolatával, hanem éppen ellenkezőleg: hamis és élettelen önkormányzatok helyett a valóságos önkormányzatot olyan egységekben valósítja meg, melyeket valódi érdekközösség és valódi szolidaritás kapcsol össze.”[2] A parasztpárti koncepció megvalósulása esetén a korábbi vármegyék teljes egészében eltűntek volna.
3. Az Alaptörvény tizenegyedik módosításához fűzött általános indokolás a vármegyét egyrészről a történeti alkotmány vívmányai körébe sorolta, másrészről pedig a vármegye kifejezés kapcsán nyilvánvalóvá tette, hogy ennek használata „a magyar demokrácia nemzeti karakterét is erősíti.” A történeti alkotmány vívmányaira – mellőzve annak a kérdésnek a vizsgálatát, hogy mennyiben tűnik egyáltalán hasznosnak a történeti alkotmány vívmányaira is alapozott alkotmányértelmezés – az alaptörvényi rendelkezések szerint az Alkotmánybíróságnak kell rámutatnia az alkotmányértelmezés folyamata során. Felmerül a kérdés, hogy az alkotmánytörténet mely korszakától kezdve érdemes, illetve szükséges „kibányászni” a történeti alkotmány vívmányait? Úgy tűnik, az Alkotmánybíróság az egyik lehetséges kiindulópontot a 19. századi polgári átalakulás időszakában találta meg, amint erre a 33/2012. (VII. 17.) AB határozat indokolása rá is mutatott.
„A magyar történeti alkotmány konszolidált értelmezésének minimumához tartozik annak elfogadása, hogy a XIX. században végbement polgári átalakulást konstituáló törvények a történeti alkotmány részét képezik. E törvények teremtették meg – nem jelentéktelen előzmények után – azt a szilárd jogintézményi alapot, amelyre a modern jogállam épül. Amikor tehát az Alaptörvény mintegy ablakot nyit közjogunk történeti dimenziójára, ráirányítja a figyelmet azokra az intézménytörténeti előzményekre, amelyek nélkül mai közjogi viszonyaink és általában jogi kultúránk gyökér nélküliek lennének.”
Ha elfogadjuk ezt az érvelést, akkor az 1848-as polgári forradalmat, illetve az 1867-es kiegyezést követő időszak vármegyéje – továbbá főispáni tisztsége – sorolható a történeti alkotmány vívmányai közé. A vármegye arculata lényegesen megváltozott ebben a korszakban. A polgári állam kiépülésének idején a vármegye korábbi funkcióinak jelentős részét elvesztette (pl. 1848-ban megszűnt a vármegye követküldési joga), a dualizmus korától elfogadott törvényhatósági törvények következtében pedig – állami kontroll mellett – elsődlegesen területi önkormányzati szervként működött.[3] Az állami akarat érvényesülését a vármegye és a törvényhatósági jogú város élén álló – belügyminiszter által javasolt és uralkodó által kinevezett – széles körű kinevezési és ellenőrzési jogosítványokkal felruházott főispán biztosította. S mennyiben tekinthető a továbbiakban demokratikus intézménynek a vármegye? Történelmietlen lenne, ha a polgári átalakulást megelőző időszak királyi, majd nemesi vármegyéjén kérnénk számon a demokratizmust.
Amennyiben a demokratizmus egyik lehetséges fokmérőjének a helyhatósági választójog, illetve választások intézményét tekintjük, akkor erőteljes fenntartásokat kell megfogalmaznunk a polgári korszak vármegyéjének demokratizmusával szemben. Igaz ugyan, hogy a vármegye egyetemét képviselő törvényhatósági bizottság tagjainak egyik fele az 1870. évi XLII. tc. és az 1929. évi XXX. tc. közötti évtizedekben a „választó közönség választottjaiból” került ki – a tagok másik felét jelentő legtöbb egyenes állami adót fizetők automatikusan kerültek a törvényhatósági bizottságba –, de a különféle cenzusok (pl. az első világháborút követő időszakig ezek közé tartozott a nők választójogból történő kizárása) az országgyűlési választójognál is szűkösebben állapították meg a helyhatósági választójoggal rendelkezők körét.[4] Az összes választók általi választás útján bekerülő bizottsági tagok aránya idővel csökkent is. A közigazgatás rendezéséről szóló 1929. évi XXX. tc. értelmében ugyanis a törvényhatósági bizottság tagjainak 2/5-öd részét a legtöbb adót fizetők, további 2/5-öd részét az összes választók választják, míg a tagság fennmaradó 1/5-öd része további jogcímek (pl. szakszerűség képviselete, vallásfelekezetek képviselete) alapján került a törvényhatósági bizottság tagjai közé. A törvényhatósági bizottság összetétele tehát már önmagában is megkérdőjelezheti az újrendi elemektől is terhelt vármegye demokratikus jellegét.
A vármegyei önkormányzatiság kiüresedését, a helyi hatalmat gyakorlók „klikkesedését”, az állami akaratot a vármegyében megjelenítő főispáni omnipotenciát a baloldalisággal egyáltalán nem vádolható Weis István az alábbiakban foglalta össze 1930-ban megjelenő könyvében:
„A területi önkormányzat szervei közül a köztudat még ma is a vármegyében látja az önkormányzat megtestesítőjét. A vármegyétől azonban egymásután vették el az igazságszolgáltatást, a pénztári és számviteli szolgálatot, végül még az adóztatási jogot is. A vármegye kifelé hatalmat sejtet; annak azonban, aki a viszonyokat ismeri, a szabad akaratelhatározás feltételeinek hiányát is észre kell vennie. Minden fontosabb határozat kormányhatósági jóváhagyást igényel, a többi határozatokat pedig fellebbvitel útján lehet a miniszterhez vinni. A pártkormány megbízottja: a főispán elnöke az önkormányzati képviseletnek és minden fontosabb bizottságnak. Az általa kijelölt vagy kinevezett tagok révén többsége van a kijelölő választmányban, a fegyelmi választmányban, ő nevezi ki a közigazgatási gyakornokokat és így az utánpótlás kiválasztódásában is döntő szerepe van.
Nem csoda, ha ilyen körülmények között a vármegye ügyei iránt érdeklődés nincs: életbevágó fontosságú, nagy anyagi következményekkel járó határozatok meghozatalánál gyakran két-három tucat bizottsági tag van csak jelen, akiknek fele tisztviselő. Hozzájárul a gyűléstermek elnéptelenedéséhez és az önkormányzati szellem elsorvadásához az is, hogy csaknem minden vármegyében az uralmat tulajdonképen szűkkörű társaság tartja a kezében, amellyel szemben — ha a főispán is támogatja őket — a szervezetlen és csupán néha a megye székhelyén megjelenő bizottsági tagok tehetetlenek.
A vármegye vitalizálására komoly kísérlet az 1929: XXX. törvénycikk, amely a rendiség elemeit újból beviszi a közgyűlési terembe és mozgékonyabb ügyintéző szervet: kisgyűlést állított be. Az alapfogyatkozásokon azonban ez a törvény sem segített: megmaradt a főispán túlhatalma, a tárgyilagos közigazgatási intézkedést megnehezítő és az érdeklődést az önkormányzati ügyektől elterelő politikai hatáskör. E mellett aggodalomra keltő az, hogy ez a törvény is mindenféle mesterséges és bonyolult eszközökkel igyekszik a közhatalomnak az eddigi gyakorlók kezén rögzítésére és a lakosság igazi többségének az önkormányzati ügyek intézéséből kizárására.”[5]
A fentiek alapján a történeti alkotmány utolsó évtizedeinek vármegyéje aligha tűnik polgárosult és demokratikusan létrejövő, illetve működő intézménynek, miként a főispáni tisztség sem sorolható a fenntartások nélkül vállalható alkotmányos hagyományok közé.
4. A történeti alkotmány időszakának elnevezéseihez vissza lehet térni, ám ennek a visszatérésnek igazolhatónak, hitelesnek és funkcionálisnak kell lennie. Nem ruházható fel napjainkban olyan jelentéstartalommal a történeti alkotmány időszakának egyetlen intézménye sem, amilyennel az akkoriban nem rendelkezett. Ellenkező esetben ugyanis megalapozottan tehető fel az a kérdés, hogy miért is kellene a múltat visszaállítani?
_____________________________________________
[1] Szente Zoltán: A historizáló alkotmányozás problémái – a történeti alkotmány és a Szent Korona az új Alaptörvényben. Közjogi Szemle, 2011/3. szám. 1–13., továbbá Uő: A 2011. évi Alaptörvény és a történeti alkotmány összekapcsolásának mítosza. Közjogi Szemle, 2019/1. szám. 1-8.
[2] Gyarmati György: Három koncepció és ami utána következik… Közigazgatási reformtörekvések és kudarcaik sorozata Magyarországon 1945-1948. Tér és Társadalom, 1989/4. szám. 19., továbbá Hencz Aurél: Területrendezési törekvések Magyarországon. Budapest, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, 1973. 517. skk.
[3]A vármegye saját belügyeiben önállóan intézkedett, ellátta az állami közigazgatás közvetítését, valamint közérdekű és országos ügyekkel egyaránt foglalkozhatott.
[4] „Az 1929. évi XXX. törvénycikk alapján törvényhatósági választójoggal rendelkező állampolgárok pontos számát jelenleg nem ismerjük, de ennek nagyságrendjére az országgyűlési képviselőválasztók adataiból következtethetünk. A szigorúbb helyi cenzusok miatt az előbbiek száma mindenképp kisebb, mint az országos választóké. A 1 161 325 lélekszámú Pest-Pilis-Solt-Kiskun vármegyében 1927-ben például 378 505 volt az országgyűlési képviselőválasztók száma. A számokat nézve megállapíthatjuk, hogy a törvényhatósági választójoggal rendelkezők száma az 1929 előtti helyzethez képest nőtt ugyan, de a kormány által hirdetett széleskörű választói jogról, illetve általános választójogról egyáltalán nem beszélhetünk.” Gyenesei József: Törekvések a helyhatósági választójog megreformálására az 1920-as években. Bács-Kiskun megye múltjából. XXV. kötet. Szerk.: Gyenesei József. Kecskemét, Bács-Kiskun Megyei Levéltár, 2011. 73.
[5] Weis István: A mai magyar társadalom. Budapest, Magyar Szemle Társaság, 1930. 221-222.
_____________________________________________
Az írás a szerző véleményét tartalmazza, és nem értelmezhető a TK hivatalos állásfoglalásaként.