jtiblog

A Jogtudományi Intézet blogoldala

A múltat végképp visszaállítani? - Széljegyzetek a vármegye és a főispán elnevezés tervezett újbóli bevezetéséről

2022. június 28. 9:50
Schweitzer Gábor
tudományos főmunkatárs, TK JTI

1. Magyarország az utóbbi időkben a közjogi historizmus jegyében a második világháborút megelőző történeti alkotmány egyes meghaladottnak tekintett intézményeinek felélesztésére, illetve hatályos alkotmányos keretek közé illesztésére tesz kísérleteket.[1]

Szervesen illeszkedik ezekhez a törekvéshez a Magyarország Alaptörvényének tizenegyedik módosításáról szóló T/361 számú javaslat 3. cikke, valamint a Magyarország 2023. évi központi költségvetésének megalapozásáról szóló T/360. számú törvényjavaslat számos rendelkezése. Az Alaptörvény tizenegyedik módosításának hivatkozott cikke a megye elnevezést vármegyére kívánja változtatni, a központi költségvetés megalapozásáról szóló törvényjavaslat pedig a 2018. évi CXXV. törvény által területi kormányzati szervként identifikált fővárosi és megyei kormányhivatalt vezető kormánymegbízottat nevezné át főispánnak.

Az Alaptörvény módosítására irányuló javaslat általános indokolása a vármegye elnevezés visszaállításával összefüggésben az alábbiakat emeli ki:

„A módosítás ezen felül tartalmazza az ország területi tagozódására vonatkozó rendelkezések megváltoztatását is; a történelmi hagyományokra, a történeti alkotmányunk vívmányaira való tekintettel a megyék elnevezése vármegyékre változik. A magyar közigazgatás alapvető területi egységei az államalapítástól kezdődően egészen 1949-ig a vármegyék voltak. A vármegye szó használatát a korábbi magyar alkotmányos és államigazgatási rendszerrel teljesen szakítani kívánó diktatórikus kommunista rendszer szüntette meg. A vármegye szó használatának visszaállítása a mai magyar jogrendbe biztosítja, hogy az ezeréves magyar államiság alkotmányos hagyományai e formában is továbbéljenek. Emellett a vármegye szó használata a nemzeti összetartozás eszméjét, közös történelmi emlékeink megőrzését és egyben a magyar demokrácia nemzeti karakterét is erősíti. A vármegye kifejezés használatával jobban hangsúlyozható, hogy a magyar államszervezés és államszerkezet központi gondolati motívuma a nemzeti szuverenitás és ezen keresztül az európai civilizáció sarokköveinek megvédése.”

A központi költségvetés megalapozásáról szóló T/360. számú törvényjavaslat ugyanakkor a főispán elnevezés újbóli bevezetése kapcsán „a történelmi hagyományok tisztelete és újjáélesztése” mellett a következőkre hívta fel a figyelmet: „A főispán kifejezés visszaépítése a magyar jogrendbe lehetőséget teremt arra, hogy a mai magyar közigazgatás több szállal kötődjön a kommunizmus előtti magyar államigazgatás fogalmi készletéhez és ezáltal az ezeréves magyar államiság alkotmányos hagyományai e formában is továbbéljenek.”

2. Kétségtelen tény, hogy a vármegye elnevezést a Magyar Népköztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény száműzte, hiszen a 29. § (1) bek. szerint „[A] Magyar Népköztársaság területe államigazgatási szempontból megyékre, járásokra, városokra, községekre tagozódik.” Aligha kétséges, hogy ebben a rendelkezésben tetten érhető a bolsevizmus múltat végképp eltörölni kívánó szándéka is. A korábban területi közigazgatási egységként funkcionáló vármegyét az államhatalmi szervként működő megye váltotta fel. A történeti alkotmány időszakából jól ismert járás elnevezés ugyanakkor szemmel láthatóan nem zavarta az akkoriban kiépülő totalitárius államot, igaz, a megyéhez hasonlóan a járás funkciója is megváltozott.

A történeti hűséghez az is hozzátartozik, hogy a vármegye elnevezés megváltoztatása a területi közigazgatás átalakítására irányuló törekvések jegyében már a kommunista rendszer kiépülését megelőzően is felmerült. A koalíciós időszakban ugyanis a Nemzeti Parasztpárt Erdei Ferenc és Bibó István által 1946-ban kidolgozott közigazgatási reformkoncepciója javasolta – Erdei Ferenc második világháborút megelőző munkásságára visszavezethetően – vármegye helyett az önkormányzati alapon szervezett mintegy 75-80 városmegye (város-megye) létrejöttét. A reformkoncepció szerint: „A városmegyék rendszere nemhogy szemben állana a területi önkormányzatnak a magyar népbe mélyen belegyökeredzett gondolatával, hanem éppen ellenkezőleg: hamis és élettelen önkormányzatok helyett a valóságos önkormányzatot olyan egységekben valósítja meg, melyeket valódi érdekközösség és valódi szolidaritás kapcsol össze.”[2] A parasztpárti koncepció megvalósulása esetén a korábbi vármegyék teljes egészében eltűntek volna.

3. Az Alaptörvény tizenegyedik módosításához fűzött általános indokolás a vármegyét egyrészről a történeti alkotmány vívmányai körébe sorolta, másrészről pedig a vármegye kifejezés kapcsán nyilvánvalóvá tette, hogy ennek használata „a magyar demokrácia nemzeti karakterét is erősíti.” A történeti alkotmány vívmányaira – mellőzve annak a kérdésnek a vizsgálatát, hogy mennyiben tűnik egyáltalán hasznosnak a történeti alkotmány vívmányaira is alapozott alkotmányértelmezés – az alaptörvényi rendelkezések szerint az Alkotmánybíróságnak kell rámutatnia az alkotmányértelmezés folyamata során. Felmerül a kérdés, hogy az alkotmánytörténet mely korszakától kezdve érdemes, illetve szükséges „kibányászni” a történeti alkotmány vívmányait? Úgy tűnik, az Alkotmánybíróság az egyik lehetséges kiindulópontot a 19. századi polgári átalakulás időszakában találta meg, amint erre a 33/2012. (VII. 17.) AB határozat indokolása rá is mutatott.

„A magyar történeti alkotmány konszolidált értelmezésének minimumához tartozik annak elfogadása, hogy a XIX. században végbement polgári átalakulást konstituáló törvények a történeti alkotmány részét képezik. E törvények teremtették meg – nem jelentéktelen előzmények után – azt a szilárd jogintézményi alapot, amelyre a modern jogállam épül. Amikor tehát az Alaptörvény mintegy ablakot nyit közjogunk történeti dimenziójára, ráirányítja a figyelmet azokra az intézménytörténeti előzményekre, amelyek nélkül mai közjogi viszonyaink és általában jogi kultúránk gyökér nélküliek lennének.

 Ha elfogadjuk ezt az érvelést, akkor az 1848-as polgári forradalmat, illetve az 1867-es kiegyezést követő időszak vármegyéje – továbbá főispáni tisztsége – sorolható a történeti alkotmány vívmányai közé. A vármegye arculata lényegesen megváltozott ebben a korszakban. A polgári állam kiépülésének idején a vármegye korábbi funkcióinak jelentős részét elvesztette (pl. 1848-ban megszűnt a vármegye követküldési joga), a dualizmus korától elfogadott törvényhatósági törvények következtében pedig – állami kontroll mellett – elsődlegesen területi önkormányzati szervként működött.[3] Az állami akarat érvényesülését a vármegye és a törvényhatósági jogú város élén álló – belügyminiszter által javasolt és uralkodó által kinevezett – széles körű kinevezési és ellenőrzési jogosítványokkal felruházott főispán biztosította. S mennyiben tekinthető a továbbiakban demokratikus intézménynek a vármegye? Történelmietlen lenne, ha a polgári átalakulást megelőző időszak királyi, majd nemesi vármegyéjén kérnénk számon a demokratizmust.

Amennyiben a demokratizmus egyik lehetséges fokmérőjének a helyhatósági választójog, illetve választások intézményét tekintjük, akkor erőteljes fenntartásokat kell megfogalmaznunk a polgári korszak vármegyéjének demokratizmusával szemben. Igaz ugyan, hogy a vármegye egyetemét képviselő törvényhatósági bizottság tagjainak egyik fele az 1870. évi XLII. tc. és az 1929. évi XXX. tc. közötti évtizedekben a „választó közönség választottjaiból” került ki – a tagok másik felét jelentő legtöbb egyenes állami adót fizetők automatikusan kerültek a törvényhatósági bizottságba –, de a különféle cenzusok (pl. az első világháborút követő időszakig ezek közé tartozott a nők választójogból történő kizárása) az országgyűlési választójognál is szűkösebben állapították meg a helyhatósági választójoggal rendelkezők körét.[4] Az összes választók általi választás útján bekerülő bizottsági tagok aránya idővel csökkent is. A közigazgatás rendezéséről szóló 1929. évi XXX. tc. értelmében ugyanis a törvényhatósági bizottság tagjainak 2/5-öd részét a legtöbb adót fizetők, további 2/5-öd részét az összes választók választják, míg a tagság fennmaradó 1/5-öd része további jogcímek (pl. szakszerűség képviselete, vallásfelekezetek képviselete) alapján került a törvényhatósági bizottság tagjai közé. A törvényhatósági bizottság összetétele tehát már önmagában is megkérdőjelezheti az újrendi elemektől is terhelt vármegye demokratikus jellegét.  

A vármegyei önkormányzatiság kiüresedését, a helyi hatalmat gyakorlók „klikkesedését”, az állami akaratot a vármegyében megjelenítő főispáni omnipotenciát a baloldalisággal egyáltalán nem vádolható Weis István az alábbiakban foglalta össze 1930-ban megjelenő könyvében:

„A területi önkormányzat szervei közül a köztudat még ma is a vármegyében látja az önkormányzat megtestesítőjét. A vármegyétől azonban egymásután vették el az igazságszolgáltatást, a pénztári és számviteli szolgálatot, végül még az adóztatási jogot is. A vármegye kifelé hatalmat sejtet; annak azonban, aki a viszonyokat ismeri, a szabad akaratelhatározás feltételeinek hiányát is észre kell vennie. Minden fontosabb határozat kormányhatósági jóváhagyást igényel, a többi határozatokat pedig fellebbvitel útján lehet a miniszterhez vinni. A pártkormány megbízottja: a főispán elnöke az önkormányzati képviseletnek és minden fontosabb bizottságnak. Az általa kijelölt vagy kinevezett tagok révén többsége van a kijelölő választmányban, a fegyelmi választmányban, ő nevezi ki a közigazgatási gyakornokokat és így az utánpótlás kiválasztódásában is döntő szerepe van.

Nem csoda, ha ilyen körülmények között a vármegye ügyei iránt érdeklődés nincs: életbevágó fontosságú, nagy anyagi következményekkel járó határozatok meghozatalánál gyakran két-három tucat bizottsági tag van csak jelen, akiknek fele tisztviselő. Hozzájárul a gyűléstermek elnéptelenedéséhez és az önkormányzati szellem elsorvadásához az is, hogy csaknem minden vármegyében az uralmat tulajdonképen szűkkörű társaság tartja a kezében, amellyel szemben — ha a főispán is támogatja őket — a szervezetlen és csupán néha a megye székhelyén megjelenő bizottsági tagok tehetetlenek.

A vármegye vitalizálására komoly kísérlet az 1929: XXX. törvénycikk, amely a rendiség elemeit újból beviszi a közgyűlési terembe és mozgékonyabb ügyintéző szervet: kisgyűlést állított be. Az alapfogyatkozásokon azonban ez a törvény sem segített: megmaradt a főispán túlhatalma, a tárgyilagos közigazgatási intézkedést megnehezítő és az érdeklődést az önkormányzati ügyektől elterelő politikai hatáskör. E mellett aggodalomra keltő az, hogy ez a törvény is mindenféle mesterséges és bonyolult eszközökkel igyekszik a közhatalomnak az eddigi gyakorlók kezén rögzítésére és a lakosság igazi többségének az önkormányzati ügyek intézéséből kizárására.”[5]

A fentiek alapján a történeti alkotmány utolsó évtizedeinek vármegyéje aligha tűnik polgárosult és demokratikusan létrejövő, illetve működő intézménynek, miként a főispáni tisztség sem sorolható a fenntartások nélkül vállalható alkotmányos hagyományok közé.

4. A történeti alkotmány időszakának elnevezéseihez vissza lehet térni, ám ennek a visszatérésnek igazolhatónak, hitelesnek és funkcionálisnak kell lennie. Nem ruházható fel napjainkban olyan jelentéstartalommal a történeti alkotmány időszakának egyetlen intézménye sem, amilyennel az akkoriban nem rendelkezett. Ellenkező esetben ugyanis megalapozottan tehető fel az a kérdés, hogy miért is kellene a múltat visszaállítani? 

_____________________________________________

[1] Szente Zoltán: A historizáló alkotmányozás problémái – a történeti alkotmány és a Szent Korona az új Alaptörvényben. Közjogi Szemle, 2011/3. szám. 1–13., továbbá Uő: A 2011. évi Alaptörvény és a történeti alkotmány összekapcsolásának mítosza. Közjogi Szemle, 2019/1. szám. 1-8.

[2] Gyarmati György: Három koncepció és ami utána következik… Közigazgatási reformtörekvések és kudarcaik sorozata Magyarországon 1945-1948. Tér és Társadalom, 1989/4. szám. 19., továbbá Hencz Aurél: Területrendezési törekvések Magyarországon. Budapest, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, 1973. 517. skk.

[3]A vármegye saját belügyeiben önállóan intézkedett, ellátta az állami közigazgatás közvetítését, valamint közérdekű és országos ügyekkel egyaránt foglalkozhatott.

[4] Az 1929. évi XXX. törvénycikk alapján törvényhatósági választójoggal rendelkező állampolgárok pontos számát jelenleg nem ismerjük, de ennek nagyságrendjére az országgyűlési képviselőválasztók adataiból következtethetünk. A szigorúbb helyi cenzusok miatt az előbbiek száma mindenképp kisebb, mint az országos választóké. A 1 161 325 lélekszámú Pest-Pilis-Solt-Kiskun vármegyében 1927-ben például 378 505 volt az országgyűlési képviselőválasztók száma. A számokat nézve megállapíthatjuk, hogy a törvényhatósági választójoggal rendelkezők száma az 1929 előtti helyzethez képest nőtt ugyan, de a kormány által hirdetett széleskörű választói jogról, illetve általános választójogról egyáltalán nem beszélhetünk.” Gyenesei József: Törekvések a helyhatósági választójog megreformálására az 1920-as években. Bács-Kiskun megye múltjából. XXV. kötet. Szerk.: Gyenesei József. Kecskemét, Bács-Kiskun Megyei Levéltár, 2011. 73.

[5] Weis István: A mai magyar társadalom. Budapest, Magyar Szemle Társaság, 1930. 221-222.

_____________________________________________

Az írás a szerző véleményét tartalmazza, és nem értelmezhető a TK hivatalos állásfoglalásaként.

Címkefelhő

alapjogok európai bíróság európai bizottság tagállami mozgástér ttip európai parlament belső piac fogyasztóvédelem tisztességtelen szerződési feltétel jogállamiság diszkrimináció alkotmánybíróság európai központi bank gazdasági és monetáris unió versenyjog kúria állami támogatás uniós értékek demokrácia jogegységi határozat előzetes döntéshozatali eljárás nemzeti érdek közös kereskedelempolitika euró eu alapjogi charta brexit arányosság elve szociális jog irányelvek átültetése european convention of human rights kásler-ítélet fizetésképtelenségi rendelet választás oroszország eusz 7. cikke human trafficking egységes piac európai bizottság elnöke human rights környezetvédelem adatvédelem fenntartható fejlődés ultra vires aktus bevándorlás közös kül- és biztonságpolitika ceta német alkotmánybíróság btk trump nafta közigazgatás wto tpp migráció nemzeti bíróságok russia menekültkérdés fundamental rights strasbourgi bíróság panpsychism szolidaritás ukraine crisis bankunió personhood polgári kezdeményezés magyarország szankció syngamy kötelezettségszegési eljárás environment eu sanctions energiapolitika ecthr európai integráció civil törvény compliance devizakölcsön alkotmányjog prison conditions ukrán válság fővárosi közgyűlés surrogacy európai parlamenti választások fogyatékosok jogai ebh államcsőd közbeszerzés felsőoktatás normakontroll kiotói jegyzőkönyv national courts internet verseny szabadsága magyar helsinki bizottság szülő nők helyzete likviditás külkapcsolatok állampolgárság lex ceu eljárási alkotmányosság versenyképesség adójog consumer protection platformtársadalom halálbüntetés vesztegetés peschka menekült hatáskörmegosztás european court of human rights nemzetközi magánjog közjogtudomány adózás európai politikai pártok; single market adókövetelés hálapénz jogelmélet fal dajkaterhesség környezetvédelmi politika családi jog zaklatás gmo-szabályozás pártfinanszírozás retaliation adatmegőrzési irányelv fizetésképtelenségi eljárás schuman-nyilatkozat dublin iii egyesült királyság áruk szabad áramlása öröklési jog szegregáció beruházásvédelem gmo-mentesség központi bankok európai rendszere európai politikai közösség hungary közerkölcs sokszínű európa alapító atyák vallásszabadság első alkotmánykiegészítés 1951-es genfi egyezmény egészségvédelem uniós polgárság irányelvek szabályozáshoz való jog european neighbourhood policy hatáskör-átruházás politikai pártok european court of justice kisebbségek juncker bizottság obamacare strasbourgi esetjog tényleges életfogytiglan közigazgatási perrendtartás ártatlanság vélelme jog és irodalom elsőbbség elve kohéziós politika sokféleség energiahatékonysági irányelv születésszabályozás parlament európai bíróság elnöke új btk. általános közigazgatási rendtartás alapjogi charta legitimáció erdély ukraine régió fizetésképtelenség; energiaunió eurasian economic union hobby lobby véleménynyilvánítás szabadsága lenaerts törökország kikényszerítés konferencia székelyföld autonomy of eu legal order jogharmonizáció; dcfta büntetőjog média hatékony jogvédelem szabadságvesztés történelmi konfliktusok személyek szabad mozgása law in literature uk report inviolability of eu legal order csődjog; jogos védelem országgyűlés franciaország uniós válságkezelés európai jog szociális deficit law as literature európai szomszédságpolitika mulhaupt european values többségi demokrácia; european central bank áldozatvédelem sajtószabadság németország lojális együttműködés európai tanács európai emberi jogi egyezmény letelepedés szabadsága lengyel alkotmánybíróság brit jelentés olaszország népszavazás german constitutional court végrehajtás válság lengyelország ingatlanadó-követelés article 7 teu common commercial policy omt értékközösség egyesülési jog szíria uniós jog sérthetetlensége kiskereskedelmi különadó jogállamiság-védelmi mechanizmus excessive deficit nyilvános meghallgatás rule of law egyenlő bánásmód görögország muršić érdekközösség velencei bizottság lengyel alkotmánybíróság uniós jog autonómiája eu klímapolitika exclusionarism kommunikáció democracy európai unió alapjogi ügynoksége emberi méltóság pénzügyi válság ügynökprobléma gazdasági szankciók civil jogállamiság infrastruktúrához való hozzáférés kvótakereskedelem protectionism datafication reklámadó

Archívum