Karácsony LiliA koronavírus járvány már másfél éve határozza meg az egész világ, köztük a magyar állampolgárok életét. A pandémia terjedése és az új variánsok megjelenése mellett az emberi egészség és élet még nagyobb prioritássá vált mint valaha. A járvány elleni védekezésben gyors döntési és cselekvési képességre van szükség, melynek okán a Kormány elrendelte a rendkívüli jogrend alkalmazását. A megnövelt hatáskörhöz azonban nagyobb felelősség is társul, a hatékonyság követelménye ugyanis nem mehet a jogállamiság rovására. A két követelmény közötti egyensúly fenntartása elengedhetetlen demokratikus elvárás, a korlátok nélküli hatalomkoncentráció ugyanis még különleges jogrend esetén sem elfogadható. A továbbiakban egyes, a különleges jogrenddel kapcsolatban felmerülő alkotmányos problémákra fogok reflektálni, külön fókuszt helyezve a hatékonyság és jogszerűség egyensúlyával kapcsolatos dilemmákra.
1. A különleges jogrend fogalma, meghatározása:
A különleges jogrend intézményére gyakran hivatkoznak az alkotmányos szabályozás különös részeként, azonban ez dogmatikailag helytelen megközelítés, hiszen az Alaptörvény szerkezetileg nem oszlik általános és különös részre, melyben az első által meghatározott alapelveket és kereteket a második rész töltene ki részletszabályokkal. A különleges jogrend ezzel szemben azon esetköröket foglalja magába, melyek az alkotmányos szabályozás részeként rendkívüli, kivételes időszakok esetére határozzák meg az állam működési rendjét, így maximum alkalmazási esetei írhatók le különösként. Csink Lóránt szerint a különleges jogrend egy olyan társadalmi vagy természeti jelenség kezelésére biztosított állami keretrendszer, amely az állam működésének normális állapotában nem kezelhető, és amely az embereket, az államot vagy az alkotmányos rendet veszélyezteti. A COVID19 okozta pandémia miatt Magyarországon az Alaptörvény 53. cikke által szabályozott veszélyhelyzet lépett életbe 2020. március 11.-én, mely kisebb megszakításokkal azóta is a magyar állampolgárok mindennapjainak részét képezi. Veszélyhelyzetet a Kormány élet- és vagyonbiztonságot veszélyeztető elemi csapás vagy ipari szerencsétlenség esetén, valamint ezek következményeinek elhárítása érdekében hirdet ki. A veszélyhelyzet fennállása alatt a végrehajtó hatalom rendeletet alkothat, mellyel egyes törvények alkalmazását felfüggesztheti, törvényi rendelkezésektől eltérhet, valamint egyéb intézkedéseket hozhat. Lehetőség nyílik egyes alapjogok felfüggesztésére vagy az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésben meghatározotton túl való korlátozására is. Ugyanakkor a rendeletek a veszélyhelyzet megszűnésével hatályukat vesztik. A veszélyhelyzetre vonatkozó részletszabályokat a 2011. évi CXXXVIII. törvény a katasztrófavédelemről és a hozzá kapcsolódó egyes törvények módosításáról (Továbbiakban: Kat.) tartalmazza.
2. A demokratikus jogállam és a különleges jogrend alapvető dilemmája:
A közhatalom gyakorlása során már a demokrácia kialakulása óta verseng egymással a hatékonyság és a jogszerűség elve. Egyszerű belátni, hogy a váratlan, előreláthatatlan krízishelyzetek megoldására gyors és határozott lépésekre van szükség, ennek azonban gátat szab az alkotmányos szabályozás. A társadalom egészét érintő kérdésekben a minél szélesebb körű konszenzus elérése érdekében elengedhetetlen, hogy a végrehajtó hatalom tevékenysége alatt mindenkor rendelkezzen a népképviseleti szerv felhatalmazásával, így érhető el hogy a meghozott döntések legitimitása ne legyen megkérdőjelezhető. A fékek és ellensúlyok rendszerét meghatározó Montesquieu-i hatalommegosztási modell alapvető célja a hatalomkoncentráció megakadályozása, mely során a hatalmi ágak működésük során egymást korlátozzák. Különleges jogrend esetén azonban az általánosan alkalmazandó szabályokat felülírja a helyzetet kiváltó rendkívüli esemény, mely kivételes eszközöket ad az egyes szervek kezébe, és az eredményes problémakezelés kerül előtérbe.
A különleges jogrenddel kapcsolatban felmerülő elsődleges dilemmát az jelenti, hogy az államot, illetve az alkotmányos rendet veszélyeztető helyzetek megoldására irányuló aktusok hatékonyságának elérése érdekében lazítani kell az általános alkotmányos szabályozás kötöttségein, azonban megfelelő garanciarendszert kell kiépíteni, mely biztosítja a rendkívüli hatalommal való visszaélés kizárását. Kiemelkedő jelentőséggel bír az olyan alkotmányjogi szabályozás, mely képes egyensúlyt teremteni a két megfogalmazódó követelmény között. A gyors és hatékony intézkedések lehetőségét részletesen szabályozott jogi keretek között kell tartani, melyben kiemelt fontossággal bírnak a normavilágosság és a jogbiztonság követelményei. A végrehajtó hatalom megnövekedett szerepkörének alapvető céljából logikusan következik, hogy lépéseinek mindenkor a fennálló különleges jogrend mielőbbi megszűntetésére kell irányuljanak. Ezt a Kat. 51/A. § is megerősíti, a (2) bekezdés szerint a Kormány a veszélyhelyzet okán kibővített jogkörét a szükséges mértékben, illetve az elérni kívánt céllal arányosan a humánjárvány megelőzése, kezelése, felszámolása, továbbá káros hatásainak megelőzése, illetve elhárítása céljából gyakorolhatja.
3. Magyarországon felmerülő problémák és szükséges lépések:
A különleges jogrend, mint azt már fentebb kifejtettem, a releváns cél elérése érdekében háttérbe szorítja a jog uralmát. Ebből azonban az következik, hogy az ilyen jellegű intézkedések bevezetésének feltétele kell legyen, hogy a veszélyeztető jelenség megállítására rendes alkotmányos körülmények között ne legyen lehetőség, vagy annak alkalmazása olyan időveszteséggel járjon, ami kockáztatná a védekezés sikerét. Ez igazolja a különleges jogrend, mint ultima ratio alkalmazását. Az alapjogi és jogállami garanciarendszer védelmének érdekében elsősorban mindenképp olyan szabályozási lehetőségeket kell figyelembe venni, amik nem járnak bizonytalan ideig tartó erőteljes hatalomkoncentrációval és az alkotmányos rend felborulásával.
Elsősorban magának a különleges jogrend alkalmazásának indokoltsága vet fel dilemmákat. Az alapvető kérdés az, hogy kellően alátámasztott volt-e a rendkívüli jogrend azonnali bevezetése 2020. márciusában, vagy esetleg elégséges lett volna az egészségügyi válsághelyzet jogintézményéhez folyamodni. Mészáros Gábor szerint az elrendelt intézkedések jelentős alapjogkorlátozás veszélye nélkül is elrendelhetők lettek volna a rendes jogrend egészségügyi válsághelyzetre és a járványügyi intézkedésekre vonatkozó szabályok alapján. Ez esetben a járvány kialakulását az egészségügyi államigazgatási szerv állapítja meg. Ezen módszerrel is korlátozható vagy megtiltható többek között azon intézmények működése, tevékenység végzése vagy rendezvény szervezése, amely a járvány terjedését elősegítheti. Emellett az államigazgatási szerv járvány idején korlátozhatja az egyén személyes szabadságjogának gyakorlását is, a jogalanyokat egyes intézkedések tűrésére, illetve megtételére kötelezheti. Hasonló megoldást alkalmazott Franciaország is, ahol egészségügyi szükségállapotot rendeltek el, melyet a közegészségügyi törvénykönyv súlyos egészségügyi vészhelyzetek című fejezete tartalmaz. Annak ellenére azonban, hogy jogi érvek felhozhatók a 2020. márciusában kihirdetett különleges jogrenddel szemben, még a kifejezett bírálók is egyetértenek abban, hogy a kialakult járványhelyzetre tekintettel indokolt volt korlátozásokat bevezetni. Relevánsabb kérdéseket vet fel az, hogy a pandémiát megelőző különleges jogrendi szabályozás milyen hiányosságokban szenvedett, ami miatt indokolttá váltak a kilencedik alkotmánymódosítás különleges jogrendet érintő elemei.
Kifejezetten aggályosnak tekinthető, hogy a vonatkozó alaptörvényi szabályozás kizárólag az elemi csapást, illetve az ipari szerencsétlenséget nevesítette, mint veszélyhelyzet kihirdetésére indokot adó hivatkozási alapok. A taxatív felsorolást a Kat. egészíti ki az „egyéb esetek” körében megjelenő járványveszély jogalap körében. Több törvényi szabályozásból is világosan kiderül, hogy a járványveszély nem sorolható az elemi csapások közé, ezt bizonyítja a 2019. évi CVII. törvény, a különleges jogállású szervekről és az általuk foglalkoztatottak jogállásáról 55. §-a, a 2018. évi CXXV. törvény a kormányzati igazgatásról 120. §-a, illetve a 2015. évi XLII. törvény a rendvédelmi feladatokat ellátó szervek hivatásos állományáról 289/L. §-a vonatkozó rendelkezései, melyek világosan elhatárolják az elemi csapásokat az egészséget vagy környezetet fenyegető közvetlen és súlyos veszély esetétől. Egyértelmű, hogy a zárt alaptörvényi felsorolást nem lehet törvényi szinten kibővíteni, ezzel ugyanis a jogalkotó megsértené a jogforrási hierarchiát. Mindamellett az is megkérdőjelezhető a jogszerűség szempontjából, hogy a bevezetett rendelkezések mennyiben felelnek meg az alaptörvényi előírásoknak. Az alkotmány szövege alapján kizárólag sarkalatos törvényben meghatározott rendkívüli intézkedések vezethetők be veszélyhelyzet idején, ennek ellenére a Kat. nem rendelkezett sem az ítélkezési szünet elrendelésének, sem az üzletek rendeleti korlátozásának elrendeléséről. A felsőoktatásban bevezetett látogatási tilalom elrendelésére sincs törvényileg felhatalmazva a Kormány. Ennek ellenére nem nehéz belátni, hogy a járványhelyzet alakulása miatt indokolt volt a korlátokat a társadalom érdekében kiterjeszteni. Azzal, hogy az abszolút normativitás szembekerült a társadalom alapérdekeivel, az élet- és a vagyonbiztonság igényével, a végrehajtó hatalomnak választania kellett, és bár pozitivista szempontból nem, természetjogi megközelítés esetén vitathatatlanul jó döntést hozott. Ez természetesen nem azt jelenti, hogy az alkotmányos előírásoktól való eltérés legitimálható lenne, inkább rávilágít arra a problémára, hogy a kazuisztikus pontossággal körülírt szabályozás nem minden esetben célravezető, és a többi modern demokráciához hasonlóan adekvátabb megoldás lenne szélesebb mozgásteret biztosító, de a védendő alkotmányos értékeket körülbástyázó generálklauzulák alkalmazása.
Az International Commission of Jurists 1983-as ajánlásában kijelenti, hogy az alkotmányoknak pontosítani kell a válsághelyzetekben alkalmazható intézkedéseiket, melyek nem nemzetközi jogi kötelezettséget keletkeztetnek. Az ajánlás alapján az alkotmányoknak körül kell határolni azokat a válsághelyzeteket is, melyek igazolják a rendes jogrendtől való eltérést, és létrehoznak egy eljárást a különleges jogrend kihirdetésére, mely az elsődleges felelősséget a jogalkotóra helyezi, pontosan meghatározza a válsághelyzet időtartamát és megadott időközönként felülvizsgálja a járványhelyzet meghosszabbítását. Alapvető jogállami garancia lenne a különleges jogrend időtartamának megállapítása, melyet a normavilágosság és az előreláthatóság követelménye is előír. A rendkívüli intézkedéseket tartalmazó kormányrendelet nem rendelkezik hatályának végéről, így az Alaptörvény által előírt 15 napos intervallumot kellett alkalmazni. Az Országgyűlés felhatalmazásával azonban ezen rendelkezések meghosszabbításra kerültek, melynek már nem szabott meg határidőt az Alaptörvény, a veszélyhelyzet végén kívül, melynek kimondása azonban a Kormány hatáskörébe tartozik. A fentiekből egyértelműen érződik a hatalmi túlsúly megjelenése a végrehajtó hatalom oldalán. Természetesen nem életszerű, hogy a Kormány pontosan meg tudja határozni előre a veszélyhelyzet végének időpontját, inkább az az elvárás fogalmazható meg, hogy a jogszabálynak rendelkeznie kéne a veszélyhelyzet felülvizsgálatáról, de megoldást jelenthetne az is, ha a különleges jogrend meghosszabbításánál minden esetben határozott időtartamú hosszabbításra lenne csak lehetőség, melyet egyre magasabb arányú parlamenti többségnek kéne megadnia. Kiemelkedő relevanciával bírna egy olyan szabályozási rendszer, mely átfogóan rendezi a meghosszabbítás lehetséges időtartamát, okait, eljárásrendjét.
Utolsóként megfogalmazott aggályként a különleges jogrend alatt kezdeményezett büntetőtörvénykönyv- és alaptörvénymódosító indítványok kérdéskörével foglalkozom. Mint azt már fent leírtam, a Kat. rendelkezik arról a követelményről, ami alapján a Kormány a szélesebb jogkörrel járó kibővült hatáskörét az élet- és vagyonbiztonságot veszélyeztető helyzet megszűntetésére kell fordítania. Kifejezetten megkérdőjelezhető, hogy egy ilyen volumenű világjárvány esetén mennyire etikus Alaptörvénymódosítást kezdeményezni, mely mint a jogrendszer alapját képező jogforrás, garanciális követelmény, hogy a társadalom minél szélesebb rétegeinek konszenzusát tükrözze. A rémhírterjesztés kriminalizációja a büntető törvénykönyv módosításának képezi alapvető részét. Ez alapján aki különleges jogrend idején nagy nyilvánosság előtt valótlan tényt vagy való tényt oly módon elferdítve állít vagy híresztel, hogy az a védekezés eredményességét akadályozhatja vagy meghiúsíthatja, bűntett miatt öt évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő. Ez további visszaélésekre teremt lehetőséget, korlátozva a szólásszabadságot és öncenzúrára késztetve a véleményüket kifejtőket, újságírókat. A büntető törvény módosítása mellett még lehet érvelni, ugyanis a rémhírterjesztések valóban veszélyforrást jelentenek a járvány ellen való védekezés sikerességére, és kapcsolódhat a különleges jogrend végének eléréséhez. Az Alaptörvénymódosítás azonban sokkal komolyabb problémákat vet fel. Az új alkotmányszöveg még a meglévőnél is szélesebb hatalmat ad a végrehajtó hatalom kezébe a veszélyhelyzet végéig, melynek megállapítása szintén a Kormány feladatkörébe tartozik. A Kormány által alkotott rendeleteinek hatályát egyedül Országgyűlés bírálhatja felül, azonban a körülmények jelentős változására történő hivatkozással a rendeletek ismételten megalkothatóak. Ezen bekezdés értelmezhető a végrehajtó hatalom korlátjaként, azonban felmerül a kérdés, hogy ez megfelelő mértékű garancia-e a kormányzat túlhatalmával szemben. A módosítás azonban nemcsak a különleges jogrendre terjed ki, széles körű változtatások kerültek elfogadásra, mely felveti a kérdését annak, hogy egy aktuális és releváns probléma megoldásának apropóján pusztán politikai előnyöket jelentő rendelkezéseket is beépítenek az alkotmányos szabályozásba. Az alkotmánynak, illetve annak módosításainak elengedhetetlen követelménye, hogy megfelelő társadalmi legitimációval rendelkezzen, és a szabályozás kialakítására és megvitatására elegendő idő jusson. Legalábbis kérdéses, hogy ennek legideálisabb időpontja a koronavírus járvány, és az ebből fakadó veszélyhelyzet alatt van, kevésbé számítana aggályosnak, ha azok a különleges jogrend vége után kerültek volna elfogadásra, különös tekintettel a különleges jogrendet érintő passzusok 2023-ra eltolt hatályba léptetésére.
Mint azt már fentebb kifejtettem, a különleges jogrendet eddig érintő alaptörvényi szabályozás egy kifejezetten túlrészletezett, poroszosan definiált közjogi keretként képezte részét az alkotmányszövegnek. Mindenekelőtt fontos megjegyezni, hogy a minősített állapotok számának hatról háromra csökkentése egy kifejezetten logikus döntés volt a jogalkotó részéről, a korábbi megfogalmazás ugyanis feleslegesen aprólékos, minden részletre kiterjedő szabályozás volt, ami mint kiderült, nemcsak az aktuális nemzetközi tendenciáknak nem felelt meg, de célszerűtlen volt a felmerülő problémákra való alkalmazás szempontjából is. Abszolút legitimálható, hogy a kilencedik módosítással létrejött normaszöveg nagyobb mozgásteret ad a veszélyhelyzet kihirdetésének lehetőségeire, hiszen az állam és polgárainak hatékony védelme szempontjából belátható, hogy a gyors intézkedéseket kívánó különleges jogrendi időszak nem szabályozható utólagosan, minden egyes lehetőségre kiterjedten. Véleményem szerint inkább az tekinthető aggályosnak az új normaszöveggel kapcsolatban, hogy a nagyobb mozgástérhez nem kapcsolódnak erősebb garanciák. Szükséges lenne, hogy az ilyen mértékű végrehajtói lehetőségeket erős generálklauzulák ellensúlyozzák, amit az új szabályozás nem biztosít. Erre megfelelő példa az, hogy míg a régi szabályozás alapján a Kormány által az 53. cikk (2) bekezdés alapján hozott rendelete 15 napig maradt hatályban, és ennek meghosszabbítására volt szükség az Országgyűlés felhatalmazásához, a módosítás utáni szöveg már nem a rendeletek, hanem a maga a veszélyhelyzet időtartamáról rendelkezik, mely 30 nap lesz, és ez kerülhet meghosszabbításra. Az időkeret duplájára növelésén kívül ebből az is következik, hogy egyszeri felhatalmazással a Kormány (2) bekezdésben meghozott összes rendeletének hatálya meghosszabbítható, addig, amíg maga a végrehajtó hatalom úgy dönt, hogy megszűnteti a veszélyhelyzetet. A szabályozás ezáltal erőteljesen elmozdul a hatalommegosztás oldaláról a hatékonyság irányába, mely lehetőséget teremt a hatalommal való visszaélésre.
A politikai kultúrában való bizalom kevésnek bizonyul, amikor ilyen hangsúlyos jogintézmények alkotmányos védelméről van szó. Elengedhetetlen, hogy a hatalommal való visszaélésre ne adjon lehetőséget az alkotmányos szabályozás, kifejezetten veszélyhelyzet idején. Érdemes lenne jogorvoslati lehetőségek lefektetése, a választásokhoz hasonló rövid határidővel, melyek lehetőséget teremtenének a minősített időszakokban relevánssá váló hatáskörök alkotmánybíróság általi felülvizsgálatára. Lényeges problémát okoz a különleges jogrend időtartamának általános megfoghatatlansága, így az alkotmányban lefektetett 30 napos időtartam után semmiképpen sem tartom elégségesnek azt, hogy egyetlen országgyűlési felhatalmazással a Kormány diszkrecionális jogkörébe kerül a veszélyhelyzet fennállásának megállapítása. A felhatalmazást minden esetben meghatározott (pár hónapos) időtartamhoz kellene kötni, melyet az Országgyűlésnek kéne megszavaznia ahhoz, hogy a veszélyhelyzet továbbra is fennmaradhasson. Azt is elfogadhatóbb megoldásnak tartanám, ha a veszélyhelyzet fennállásának indokoltsága köztársasági elnöki beleegyezéshez lenne kötve. A legfontosabb kritériumnak azt tartom, hogy ne a végrehajtó hatalom határozza meg a saját megnövelt hatáskörének hatályát, döntésének mindenképpen legyenek alkotmányos ellensúlyai. A különleges jogrend megszűnése után, a különleges jogrend alatt hozott rendeletek hatályban maradását pedig minden esetben külön felhatalmazás lenne szükséges, természetesen megszabott határidővel.
4. Összegzés:
A különleges jogrend alkalmazása mindig egyet jelent a rendes alkotmányos szabályok ideiglenes háttérbe szorulásával, melynek célja az aktuális válsághelyzet mielőbbi megoldása. Ennek ellenére a hatékonyság növelésének a jogállamiság kell, hogy gátat szabjon. Az átfogó szabályozás elengedhetetlen részét képezi a probléma megoldásának, azonban ezt magyar viszonylatban sem az eddigi, sem a módosított változatú alaptörvényi szabályozás nem tudja garantálni. A felmerülő kodifikációs hiányosságok jelentős részének kiküszöbölésére ugyanis nem látunk erőfeszítéseket, az alkotmánymódosítás pedig úgy próbálja megoldani a felhatalmazás hiányának pótlását, hogy tulajdonképpen meghatározhatatlanná teszi a veszélyhelyzet kihirdetésére okot adó csapások sorát. A módosítás tartalmi oldala mellett az időzítés is számos fenntartást von maga után. A fokozatosság elvének teljes hiánya, és az egyre szélesebb körű hatalomkoncentráció súlyos jogállami aggályokat vet fel a magyar szabályozással kapcsolatban.
_____________________________________________
Az írás a szerző véleményét tartalmazza, és nem értelmezhető a TK hivatalos állásfoglalásaként.