Beyer FülöpA tisztességes eljáráshoz való joggal való mély kapcsolata okán, emberi jogi kérdést is jelentő online bírósági meghallgatás problematikája mellett, a más közjogi entitások, például az önkormányzatok képviselő-testületei online működtetése is mély alkotmányos és emberi jogi tartalommal rendelkezik. E tartalmat érdemes volna a XXI. század kihívásai és adottságai kontextusában (újra?) értelmeznünk: a koronavírus terhelte időkben a plurális helyi közhatalomgyakorlás folytonossága és a helyi önkormányzáshoz való jog szempontjából a képviselő-testületi ülések online megvalósítása egy olyan lehetőség, amit meg kell fontolnunk.
A koronavírus járvány az élet sok részében meghatározó jelentőséggel bírt és bír. Erre a parlamentáris demokráciákban működő jogállam a saját eszköztárával reagálni próbált és próbál. Az elmúlt pár évben a jogilag mélyen involvált testületi vagy egyébként fizikai jelenléttel működő döntéshozatali eljárások közül a bírósági tárgyalások az online térbe való áthelyezése – a szakmai diskurzusban egyébként is jelen lévő téma – még felkapottabbá vált. Az online bírósági tárgyalások gyakorlata is színesedett és gazdagodott, ami csak serkentette a témában született tudományos írás térhódítását. Annak ellenére azonban, hogy az alkotmányjog egy különös kihívással találta szemben magát a járvány idején: mégpedig az alapvetően fizikai jelenlétre épülő testületi ülésezés lehetőségének tulajdonképpeni megszűnésével, a közjogi szempontból igencsak releváns, fizikai jelenléttel működő testületi ülésezés terén nem született meg az online bíróságokéhoz hasonlóan kiterjedt szakirodalom és gyakorlat.
A testületi ülésezés tekintetében a social-distancing nem engedi meg, hogy a képviselők, vagy az eljárás résztvevői a normál keretek között összeüljenek és gyakran a legérzékenyebb témájú ügyekben, vagy végleges jelleggel döntést hozzanak. Az önkormányzatok képviselő-testületének ülései értelemszerűen érintettek e tekintetben, hiszen ezeken az üléseken döntenek a helyi közügyekről, az önkormányzati rendeletek meghozataláról, vagy egyes hatósági ügyekben előterjesztett fellebbezések megalapozottságáról.
A helyi közhatalom demokratikus gyakorlásának egyik előfeltétele az, hogy a megválasztott képviselők összeüljenek: a képviselő-testület ülésezésének eljárása. Ennek logikai magyarázata az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése, 32. cikk (2) bekezdése, kiemelten a 33. cikk (1) bekezdése és az Mötv. 42-43. §§ szakaszaiban, tehát az önkormányzat és a képviselő-testület alkotmányos jogállásában keresendő. A helyi közügyek intézésnek és a rendeletalkotásnak, az Alaptörvény B) cikkének (1) bekezdése hatálya alatt a képviselők részvételével kell történnie, ugyanis a választópolgárok képviselete csak így történhet meg. Az ülésezés, mint a képviselő-testület elsődleges működési formája a demokratikus közhatalomgyakorlás tekintetében mélységében érintett eljárás, amely megmutatkozik az Mötv. 43-55. §§-ban foglalt szabályozásban és az önkormányzatok mindenkori szervezeti és működési szabályzatában.
A testületi üléseken és az azokon való döntéshozatal folyamán a helyi önkormányzás alapjoga valósul meg, amelynek alanya az egyén. A magyar önkormányzati rendszer egyik kiemelkedő értéke és sajátossága testesül meg abban, hogy a helyi önkormányzati hatalom nem pusztán az államhatalom decentralizálásán, hanem a választópolgárok meghatározott közösségeinek a helyi önkormányzáshoz való alapjogán nyugszik [34/1993. (V. 28.) AB határozat]. E tekintetben a képviselő-testület ülésezése olyan eljárás, amely a képviselet megvalósításán keresztül a választópolgárok alaptörvényben biztosított jogait vagy alapjogait is érinti.
Tehát az ülésezésnek, szubjektív oldalról az önkormányzati rendszerben van egy markáns alapjogi vonatkozása, objektív oldalról pedig az önkormányzat politikai és felsőbb-döntéshozói funkciónak demokratikusságát, nyilvánosságát és jogállami jellegét biztosítja. Ez az absztrakt alkotmányjogi rendszer azonban nem számol azzal az eshetőséggel, hogy mi történik akkor, ha az egyébként nem feloszlatott képviselő-testület egésze akadályoztatott.
A képviselő-testületek hatáskörének reflexív átszervezése a polgármester kompetenciájába [Kat. tv. 46. § (4) bekezdés] ugyan a polgármester, mint választott képviselő tekintetében nevezhető demokratikusnak, azonban par excellence nem hordozza magán a képviselő-testület, mint testületi szerv pluralitásához fűződő jegyeit. A sokrétegű és alkotmányos szempontokkal tűzdelt, a képviselő-testület ülésezésére vonatkozó szabályozás tartalmában egy, a magyar jogalkotóétól eltérő megoldást kell találni arra, hogy miként létezhet a járvány alatt is teljes értékű önkormányzatiság.
Az információs társadalom és a világjárványok korszakában alternatívát jelenthet a fizikai jelenléttel zajló képviselő-testületekhez az, ha online folytatják le az ülést. Az online, videókonferencián keresztül megvalósuló képviselő-testületi ülés, mint olyan, a legadekvátabbnak tűnő megoldás, de kizárólag kritikával és körültekintően, a magyar alkotmányos rend közegében értelmezhető. A továbbiakban sorra veszük, hogy a képviselő testületi ülés szabályozásának egyes szempontjait milyen mértékben elégíti ki az online ülésezés elméleti intézménye, és ebben az Mötv. releváns rendelkezései, valamint a Kúria és az Alkotmánybíróság gyakorlata lesznek a segítségünkre.
Elöljáróban leszögezhetjük, hogy az online ülési formának eleget kell tennie:
- az ülés összehívása,
- az ülés vezethetősége (alaki és technikai kívánalmai) azaz az ülés lefolyása, a képviselők részvételi lehetősége
- a nyilvánosság, azaz az állampolgárok részvételi lehetősége
- a hiteles jegyzőkönyv-vezetés
törvényben foglalt követelményeinek.
Az ülés összehívása az első közjogi cselekmény, ami a képviselő-testület működését érinti. Az Mötv. csak annyit állít ebben a körben, hogy az ülést a polgármester hívja össze, tehát csak az ehhez tartozó hatáskört telepíti. A járvány idején össze lehet például hívni az online képviselő-testületi ülést az ügyfélkapun, vagy az e-papír rendszeren keresztül a megfelelő beépülő modulok használatával. Az ülés összehívása tekintetében tehát az online ülések nem feltételeznek olyan feladatot, amelyet egy önkormányzat ne tudna hitelesen ellátni.
Az ülés vezetése, mint az ülés lefolytatása tekintetében is annyit állít a törvény, hogy az a polgármester hatásköre. Amennyiben azonban az ülést online nem lehet vezetni, akkor az online forma az Mötv. rendelkezéseinek nem felel meg. Az online ülésezés kialakításakor tehát gondoskodni kell arról, hogy az ülést megvalósító telekommunikációs médium, a videókonferenciát szolgáltató szoftver, vagy az ezt kiegészítő, dedikáltan a testületi ülésezés által megkívánt funkciókat megvalósító szoftver, képes eleget tenni a következő kívánalmaknak:
- a jelenlévők listájának előállítása, a határozatképesség vizsgálata;
- a személyazonosság valós időben történő, hiteles vizsgálata;
- nem töredezett és folyamatos hang- és videókapcsolat; szöveg- és képmegjelenítés, valamint streaming (az előterjesztések és a felszólalások valós idejű közlése);
- kétfajta nem hang- és videó formájú jelzés, amelynek segítségével a képviselők érdemi és ügyrendi felszólalásra jelentkezhetnek;
- az egyébként is elektronikusan működő szavazási rendszer hiteles megvalósítása az online térben, a nyílt és a titkos szavazás, és a szavazásból való individuális kizárás lehetősége;
- a szavazások eredményének valós időben való megjelenítése;
- a polgármester alaki ülésvezetési kompetenciáit kiszolgáló rendszer: a szó megadása és megvonása, valamint a szavazások kitűzése és eredményeinek kihirdetésére való képesség;
- a zárt ülésre való áttérés lehetősége.
Ha ezeket a funkciókat a szoftver bármilyen módon ki tudja elégíteni, és erre a szabályozás megfelelően reagálni tud, az ülés online vezetése törvényszerű és alkotmányos. Ami az ülésvezetés fent felsorolt, merőben alaki kívánalmait illeti, azt egy számítógépes szoftver és egyben telekommunikációs médium – megfelelő internetkapcsolattal – minden további nélkül ki tudja elégíteni. Az egy más kérdés, hogy az Mötv. és a mindenkori alkotmány rendszerének megfelelő online képviselő-testületi ülések kezelésére dedikált szoftver nem létezik, de talán jobb is, ha a fenti kívánságlista a fejlesztés szakaszában ismert. Természetesen az is elképzelhető, hogy a piac már szolgáltat ilyet. Videókonferenciák tartására alkalmas szoftverek léteznek és az egy messzire vezető kérdés azonban, hogy az ülésvezetés által megkívánt funkciók mennyire képezhetnek beépülő modulokat ezekbe, vagy erre egy önálló szoftvert kell létrehozni, azonban ennek – abban az esetben, ha a technikai preferenciáinkat kiszolgálja – közjogi jelentősége csekély.
A megvalósíthatóság és a technológiasemleges megközelítés azonban nem jelenti azt, hogy az alaki kívánalmak által megkívánt technológia és annak konkrét kompetenciái másodlagosak volnának a virtuális képviselő-testületek kérdésben. A technológiai szempontok kiemelt fontosságát és a technikai megoldások a fizikai jelenléttel történő eljárásokhoz való közelítésének igényét nagyszerűen illusztrálja a belga alkotmánybíróság határozata, amely szerint az a törvény, amely a büntetőeljárás folyamán tartott tárgyalásokat megvalósító videókonferencia módozatairól születő rendelet számára nem ír elő, bizonyos a védelemhez való jog szempontjából fontos garanciákat, alkotmányellenes. Ilyen garancia például, hogy a videokonferencia közben biztosítani kell, hogy a terhelt valamilyen távközlési eszközzel külön beszélni tudjon a védőjével.
A technológiai megvalósíthatóság által feltételezett problémák a technológia oldaláról és nem a jog oldaláról jelentkeznek. Abban az esetben, ha a technikai kívánalmaknak eleget tesz a szoftver, a hatályos alaki, technikai szabályok nem jelentenek közjogi akadályt.
Közjogi szempontból nehezebb kérdés a nyilvánosság követelményének való megfelelés, amely az Alaptörvény VI. cikk (3) bekezdés hatálya alatt egy mély alkotmányos jelentőséggel bíró kérdés: olyannak kell lenni az online ülés intézményének, amely ,,(...) lehetővé teszi a választott népképviseleti testületek, a végrehajtó hatalom, a közigazgatás jogszerűségének és hatékonyságának ellenőrzését, serkenti azok demokratikus működését” [32/1992. (V. 29.) AB határozat].
A nyilvánosság absztrakt követelményének konkretizálása tekintetében világos fogózkodót ad a Kúria. Eszerint „[a] közhatalom, ezen belül a helyi közhatalom gyakorlásának nyilvánossága a demokratikus működés alapja, a jogállami működés egyik sarkalatos pontja. (...) A nyilvánosság részben a képviselő-testület ülésein való részvételt, részben pedig az arról készült adatok megismerésének lehetőségét jelenti. A kettő együtt adja a nyilvánosságot, s ennek következményeként a közérdekű adatokhoz való hozzáférés lehetőségét, ami egyben megteremti a működés feletti kontroll gyakorlásának lehetőségét is.” [Köf.5.020/2016/3. sz. határozat]. A nyilvánosság területén megoldandó kérdések tehát a továbbiak:
- részvételi lehetőség és
- a közérdekű adatok megismerésének biztosítása.
Az adatok megismerésének lehetőségére a legadekvátabb megoldás az ülésről készült felvétel, a jegyzőkönyvvel egyidejű közzététele. A nyilvánosság ezen része nem rendelkezik olyan sajátossággal, amit egyszerű technikai módszerekkel ne lehet kielégíteni.
A részvétel lehetőségének biztosítására megoldás lehet az ülés vezetésére használt ingyenes szoftver és a szoftver használatára vonatkozó utasítások közzététele, elmagyarázása és az online közvetítés. Természetesen vannak olyanok, akik nem rendelkeznek az online-ülés online látogatására alkalmas végberendezéssel: az Ő számukra, a járványügyi szabályoknak megfelelő eseményeket lehet rendezni, amelyen adott esetben aktívan is követni tudják a nyílt ülést vagy közmeghallgatást.
A részvétel lehetőségének biztosítása tekintetében látható, hogy több megoldási lehetőség is felmerül, azonban ez az a pont az online üléstartásra vonatkozó gondolatkísérletünkben, ahol igazán kitűnik a valódi probléma az online üléseket illetően. Az online-üléstartás és a fizikai jelenléttel működő ülések az emberi természetből és a legalapvetőbb logikai szükségszerűségből eredő okokból kifolyólag soha nem lesznek egyenlőek: gondoljunk csak arra, hogy a testületekben a képviselők politikai alapon tömörülve foglalnak helyet. Az ilyen helyfoglalásnak nem utolsó szempontja az, hogy a politikai közeg az ülés alatt folyamatosan kommunikál, mind meta- mind beszédalapú kommunikációval. Erre az online ülés, a transzparencia követelményének megtartásával nem tud lehetőséget biztosítani, mert a szoftveres felületen nem tudunk oldalra nézni, bólogatni, a hüvelykujjunkkal lefelé mutogatni, nevetni vagy tapsolni stb. Továbbá a publikum nem tud transzparensekkel bevonulni, bekiabálni vagy egyébként nem rendbontó módon, a képviselő-testületi ülésen politikai véleményét kinyilvánítani: kontrollt gyakorolni.
Ennek tekintetében fontos felismerni, hogy mind az ülés vezethetősége, mind a nyilvánosság tekintetében, az online ülés intézménye az alkotmányos rendbe történő beavatkozást és ennek körében alapjogkorlátozást is jelent. Egész egyszerűen azért, mert a testületi ülések koncipiálásának időszakában még nem létezett internet. Ez egyaránt igaz a bírósági eljárásokra is: amikor például a védelemhez való jog tartalmát képező garanciális előírások formálódtak, azok a fizikai jelenléttel történő tárgyalást vették főszabályként.
Az online térbe helyeződő eljárások által feltételezett jogkorlátozás, vagy az alkotmányos rendbe történő beavatkozás terhének viselői az eljárásban részt vevő felek, és esetleg azok, akiknek a jogait vagy jogos érdekeit az eljárás kimenetele érintheti. Ehhez a legszemléletesebb példa a büntetőeljárás, amelyben az eljárási garanciák kismértékű sérelme is alapjaiban érinti a terhelt tisztességes eljáráshoz való jogát. A videókonferencián keresztül zajló eljárások tekintetében erre mutat rá a francia alkotmánybíróság határozata is, amely bizonyos a letartóztatáshoz fűződő tárgyalások során a videókonferencia kötelező igénybevételére vonatkozó előírást a védelemhez való joggal összeegyeztethetetlennek tartotta. Az online képviselő-testületi forma által a képviselő-testület eljárásának alaki szabályaiban rejlő garanciák, vagy a nyilvánosság értékeinek csorbulása lehet, hogy individuális vagy mikró szinten nem jelent olyan mérvű jogkorlátozást, mint egy büntetőeljárás hasonló megváltozása, azonban az önkormányzáshoz való jog és a demokratikus közhatalomgyakorláshoz fűződő alkotmányos érdekek tekintetében közösségi vagy makró szinten mégis jelentőssé válhat. Az online forma által okozott alkotmányos sérelmet tehát szembe kell állítanunk – az önkormányzatok esetében – a képviselő-testület munkájának megszakadása és a polgármester teljhatalma által okozott alkotmányos sérelmekkel vagy károkkal.
Amikor a fizikai jelenléttel történő eljárások garanciáinak sérelmeit értékeljük, a pozitív közjog szempontjából a jelenlét fogalmát értelmezzük. (Ebben nem mi vagyunk az elsők.) A jelenlét fogalmát értelmezte az Alkotmánybíróság is, amikor lefektette, hogy a jogi szabályozás által előírt jelenlét szűken értelmezendő: „(...) a testületi szerv ülésén való fizikai jelenlétet jelenti”. Ez irányadó a szavazásnál is, „(...) az ülésen való részvétel hiányában a szavazati jog nem gyakorolható” [369/E/2009. AB határozat]. Ezt a megközelítést tette magáévá a Kúria is, amikor arról a badacsonytomaji önkormányzati rendelet megsemmisítéséről hozott döntést, amely „(…) lehetővé teszi, hogy az önkormányzati képviselő – meghatározott feltételek esetén – a képviselő-testület ülésein videokonferencia beszélgetés formájában is részt vegyen, s így szavazzon.” [Köf.5003/2012/9. számú határozat].
A Kúria és az Alkotmánybíróság jogértelmezése tehát konkrét választ ad arra a kérdésre, hogy az online képviselő-testületi ülések milyen minőségben létezhetnek a magyar közjogi rendben. A jogalkalmazás jelen esetben negatív jogalkotás válasza azonban relativizálódik akkor, amikor a ténybeli környezetét adó körülmények alapjaikban változnak meg. (2009-ben és 2012-ben például nem volt világjárvány, de a rendelkezésre álló technológia is különbözött a mostanitól). Egyedi ügyekben hozott egyedi döntésekről, nem jogi kötőereje szempontjából a hatály fogalmával könnyedén jellemezhető általánosan kötelező pozitív és absztrakt szabályozásról van szó. Ezt sose felejtsük el! Massachusetts állam legfelsőbb bírósága is felismerte a koronavírusjárvány különös – a tisztességes eljáráshoz való jog szempontjából releváns és kizárólag a koronavírusjárvány ideje alatt érvényes – jogi jelentőségét és egy határozatában arról rendelkezett, hogy nem volt alkotmányellenes annak a bírónak a határozata, amely elutasította egy fogvatartott arra irányuló kérelmét, hogy ügyének tárgyalását csak akkor tartsák meg, ha az fizikai jelenléttel is végbemehet. (Megemlítendő, hogy az Egyesült Államokban jobban elfogadott az online bírósági tárgyalások intézménye, mint az Európai Unióban.)
Kérdés, hogy a jelenlét fogalma átszíneződhet-e a koronavírus, vagy az információs társadalom kontextusában. Kérdés, hogy az online ülések ad interim megoldása, mint alkotmányjogi kárenyhítési metódus megengedhető-e, másként: az online képviselő-testületi ülések kisebb sérelmet jelentenek-e a demokratikus önkormányzatiság szövetében, mint a Kat. törvény megoldása. Kérdés, hogy az online képviselő-testületi ülések megvalósítása olyan költséget és szervezési munkát jelentenek-e a magyar kormányzat és önkormányzatok számára, amelyet azok nem tudnak ellátni.
A kérdések megválaszolása tekintetében, az egészen nyilvánvaló, hogy az a helyi demokrácia szempontjából üdvös, ha a képviselő-testület munkájában, és a helyi demokrácia körébe tartozó vitás politikai ügyekben a folytonosság a krízishelyzetekben fennmarad. Erre, a veszélyhelyzetben a polgármester által a képviselőkkel folytatott „konzultáció” helyett az online képviselő-testületi ülések garanciális szabályozása érdemi megoldást jelenthet. Azonban ennek érdekében, olyan törvényi szintű – a jelenlét fogalmát is új tartalomban állító, vagy az alól kivételt képező – garanciális szabályozást kell alkotnunk, amely a vezethetőség és a nyilvánosság itt bemutatott szempontrendszerének eleget tesz, és az online képviselő-testületi ülés helyét és természetét a jogrendszerben megfelelően átmeneti, de a krízis alatt általános provízióként ismeri. Élnünk kell az információs társadalom adta lehetőségekkel, és az információs társadalom kontextusába kell helyeznünk a közhatalomgyakorlás mikéntjét, mint társadalmi tényezőt. Ennek költségeit viselnünk kell, a békeidőben születő szabályozást békeidőben kell végrehajtanunk: le kell vonnunk a koronavírus-korszak tanulságait, fel kell készülnünk a szükséghelyzetekre és nem meddő megoldásokat alkalmaznunk a helyi demokrácia megóvása érdekében.
_____________________________________________
,,Köszönöm Kührner Lászlónak és dr. Szentgáli-Tóth Boldizsárnak a kutatás folyamán nyújtott segítségét."
____________________________________________
Az írás a szerző véleményét tartalmazza, és nem értelmezhető a TK hivatalos állásfoglalásaként.