Kis Krisztián PéterA hazai közigazgatási eljárásjog aktuális revíziója alkalmából – gondoljunk itt például legutóbb az eljárások egyfokúsítására – érdemes áttekinti a sokszínű és éppen ezért széles pozitívumokat és negatívumokat felhalmozó olasz mintát. Jelen bejegyzésben a rendelkezésre álló jogorvoslati eljárásokra koncentrálva a szabályozás ismertetése mellett ezek rövid értékelését kívánom elvégezni.
A közigazgatási eljárási jog szabályozása szempontjából az olasz jogrendszer hagyományosan az ún. francia modellt követi és felépítése hármas tagozódással jellemezhető.
A közigazgatási hatósági eljárási kódex, a 241/1990. sz. törvény csupán eljárási alapelveket és értelmező rendelkezéseket tartalmaz, azonban nem rendelkezik a jogorvoslati rezsimről.
A bírói felülvizsgálat szabályait az egységes közigazgatási perjogi kódex (Codice del processo amministrativo) valamint részben a közigazgatási regionális bíróságokat felállító 1034/1971. sz. törvény tartalmazza.
A közigazgatáson belüli jogorvoslati rendet egy külön jogszabály, az 1199/1971. sz. köztársasági elnöki rendelet rendezi. A jogszabály fontos újítása, hogy egyfokú jogorvoslati rezsimet létesít.[1]
A rendelet tartalmát megvizsgálva elmondható, hogy beváltotta az eredeti célját, azaz a közigazgatáson belüli jogorvoslati rendszer letisztázását és leegyszerűsítését. Mindent egybevetve a hatósági döntés megtámadására három lehetőség áll. Ezek sorra a közigazgatási jogorvoslat (ricorso amministrativo), a köztársasági elnökhöz történő fellebbezés (ricorso straordinario al Presidente della Repubblica) és az önálló kódexben szabályozott közigazgatási per megindítása. Először tehát az előbbi kettővel foglalkozunk.
Az összefoglaló elnevezéssel illetett közigazgatási jogorvoslat további típusokra csoportosítható. Ezek szerint megkülönböztethetjük a fellebbezést (ricorso gerarchico), a „helytelen” fellebbezést (ricorso gerarchico improprio) és az ellentmondást (ricorso in opposizione). A közigazgatási jogorvoslatok mindegyikére jellemző, hogy a másodfokú hatóság teljes felülvizsgálati és reformatórius jogkörrel rendelkezik.
Az általános jellegű jogorvoslati eszköz a fellebbezés, melyet a nem végleges hatósági aktusok ellen lehet igénybe venni, mind a jogos érdek, mind pedig valamely alanyi jog védelme céljából. A fellebbezés sajátossága, hogy fellebbviteli jellegű mechanizmus, azaz a megtámadott aktust az elsőfokon eljárt közigazgatási szerv hierarchikus felügyeleti szerve bírálja el. Ez a devolutív hatályú eljárás tehát feltételezi azt, hogy a kibocsátó szervnek legyen egy felettes szerve, amelyre átszármaztatja az ügy elbírálásának hatáskörét.
A fellebbezés bár közigazgatási szervezetrendszeren belüli, de nem birtokon belüli jogorvoslati eszköz, azaz nincsen automatikusan halasztó hatálya a meghozott döntéssel szemben. Mind a fellebbezés elbírálása, mind pedig az ideiglenes intézkedés elrendelése - így többek között a döntés végrehajtásának felfüggesztése is - a másodfokú hatóság jogköre. Ezen a ponton érdemes megjegyezni, hogy az elsőfokú hatóság által hozott megfellebbezhető döntést az olasz közigazgatási jogi dogmatika nem végleges döntésnek tekinti, hiszen azzal szemben rendes jogorvoslatra van mód. Mindezek ellenére a nem végleges döntés főszabály szerint, mint az előbb bemutattam, végrehajtandó, így a véglegesség és a végrehajthatóság élesen elkülönül. Látható tehát, hogy a véglegesség fogalma egyik legfőbb előnyét és ismérvét veszíti el azzal, hogy nem hordozza magában a végrehajtásra gyakorolt felfüggesztő hatását, hiszen így csak utólagos jogvédelem tud megvalósulni a másodfokú hatósági eljárásban.
Azokban az esetekben, amikor az aktust kibocsátó közigazgatási szervnek nincsen a szervezeti jog által konstruált felügyeleti szerve lehetőség van helytelen fellebbezésre vagy ellentmondásra. Ezek azonban a fellebbezéssel ellentétben nem általános jellegű jogintézmények, azaz csak a törvény kifejezett rendelkezése esetén, kivételesen van mód igénybe venni őket.
A helytelen fellebbezésnél nem másról van szó, mint a fellebbezés benyújtásáról egy másik közigazgatási szervnek, amely azonban nem áll felügyeleti jogviszonyban az elsőfokú hatósággal. A koncepció abból a szempontból hordoz magában némi ellentmondást, hogy a másodfokú közigazgatási szerv ugyan nem gyakorol felügyeleti jogosítványokat, de a fellebbezések elbírálásával jelentősen és folyamatosan joggyakorlatot alakít, amelyet értelemszerűen az elsőfokú hatóságok – a saját jól felfogott érdekük miatt – követni fognak. Így azt mondhatjuk, hogy itt a közvetlen felügyelet helyett, egy közvetett befolyásolás érvényesül.
A helytelen fellebbezés melletti másik speciális jogorvoslati eszköz, az ellentmondás pedig az egyetlen nem devolutív hatályú jogorvoslat, amikor is a kérelmező ugyanahhoz a szervhez nyújtja be a jogorvoslati kérelmét, mint aki az elsőfokú döntést meghozta.
A közigazgatási szervezetrendszeren belüli jogorvoslati eszköz másik csoportja a köztársasági elnökhöz történő rendkívüli fellebbezés.
A köztársasági elnökhöz történő rendkívüli fellebbezés már az eljárások csoportosításánál gondot okoz, ugyanis sokáig nem volt egyértelmű a besorolása, köszönhetően egyedi elemeinek. A fellebbezést a köztársasági elnökhöz kell benyújtani és formálisan a végleges döntést is ő hozza meg, éppen ezért alapvetően a közigazgatáson belüli jogorvoslati eszközről beszélhetünk. A jogintézmény története során azonban fokozatosan kikristályosodott[2], hogy a kérelem eldöntése az Államtanács (Consiglio di Stato) kötelező érvényű véleménye alapján történik, amelytől a köztársasági elnök nem térhet el.
A köztársasági elnökhöz történő rendkívüli fellebbezés a közigazgatási per megindításával alternatív viszonyban áll, így a kérelmező választásán múlik, hogy az alkotmányos szabályok által mindenkinek biztosított közigazgatási pert indítja meg, vagy önrendelkezésével élve lemond erről a jogáról és ezt a speciális jogorvoslatot választja. Ebben a tekintetben az eljárás hasonlít az ombudsmani vizsgálatokra, ahol szintén visszautasítási ok a bírósági eljárás folyamatban léte.
A közigazgatási per és a köztársasági elnöki rendkívüli fellebbezést szemlélve felmerülhet a kérdés, hogy milyen előnyök vezethetnek az utóbbi igénybevételére. Ezek a szempontok szorosan kapcsolódnak a joghoz való hozzáféréshez, ugyanis több a bírósági eljárásnál felmerülő belépési akadályt bontanak le. Ez jelenti egyrészt a kérelem előterjesztésére álló hosszabb határidőt (120 nap), a kötelező jogi képviselet mellőzését, az enyhébb formális előírásokat és a perhez viszonyított jóval alacsonyabb költségeket.[3] További szempont a köztársasági elnök politikai legitimációja, amely nagyban növeli az állampolgárok bizalmát a jogintézményben és hozzájárul annak népszerűségéhez.[4]
A joghoz való hozzáférést könnyítő szabályokat kétféle módon értelmezhetjük. Egyrészről üdvözlendő, hiszen a polgárok alanyi jogainak bővítéséről van szó, mivel egy számukra kedvezőbb eljárásrend került kialakításra, amelyet tehát jelentősen alacsonyabb költségekkel és ügyvédi közreműködés nélkül is igénybe tudnak venni. Másrészről azonban elővigyázatosan kell hozzá állni ehhez a többletkedvezményhez, hiszen bár az Emberi Jogok Európai Bíróságának gyakorlata sem követeli meg azt, hogy csupán egyetlen eljárás biztosítsa a hatékony jogvédelmet és ezáltal a joghoz való hozzáférést[5], a rendkívüli fellebbezés megnyitása nem jelentheti a közigazgatási per esetleges észszerűtlenül magas költségeinek és belépési feltételeinek az igazolását, hiszen a közigazgatási bírósághoz fordulás joga jogállami követelmény, amely nem üresíthető ki egyéb jogorvoslati eszközökkel. A belépési feltételeknek tehát a közigazgatási pernél is olyannak kell lenniük, amelyek lehetővé teszik, hogy azt bárki – ésszerű korlátok között – igénybe vegye és nem szabad, hogy valós döntési helyzet nélkül az ügyfeleket a bírósági eljárásról való lemondásra kényszerítse.
A közigazgatási per viszonyát azonban nem csak a köztársasági elnökhöz történő rendkívüli fellebbezéssel kapcsolatban kell megvizsgálni, hanem a fentebb ismertetett rendes közigazgatáson belüli jogorvoslatokkal, azaz a ricorso amministrativo intézményével is. Ebből a szempontból a sorrendiség és az esetleges preklúziós szabály a mérvadó.
Az olasz eljárásjog, több megoldást kipróbálva, végül 1971 óta nem teszi a közigazgatási per megindításának előfeltételévé a fellebbezést, illetve egyéb közigazgatáson belüli jogorvoslati út kimerítését.[6] Amíg korábban a közigazgatáson belüli jogorvoslat kimerítése befogadhatósági feltétel volt, a tapasztalat azt mutatta, hogy a közigazgatási szervek rendszeresen nem foglalkoztak a hozzájuk előterjesztett jogorvoslati kérelmekkel, így az esetjog azokat valódi értelem nélküli eszköznek tekintette[7] és megalkotta a hallgatás-visszautasítás szabályát[8]. A hallgatás-visszautasítás szabálya tulajdonképpen nem jelent mást, mint a jogorvoslat elbírálására nyitva álló határidő lejártakor keletkező vélelmet, amely megnyitja az utat a bírósági felülvizsgálatra. Felismerve ezt a jelentős problémát döntött később a jogalkotó tehát amellett a megoldás mellett, hogy a közigazgatáson belüli jogorvoslat igénybevétele fakultatív, azaz a jogkereső polgár választásán múlik, hogy előbb kimeríti-e a kevésbé formális és költséges fellebbezést és annak kedvezőtlen elbírálása után fordul bírósághoz, vagy ezt a lépést kihagyva rögtön perel.
Összességében elmondhatjuk, hogy az olasz jogorvoslati megoldás igen sokszínű és nagyban támaszkodik a bírói út melletti párhuzamos jogvédelem létrehozására, így tehermentesítve a bíróságokat és ösztönözve az ügyfeleket az egyszerűbb és gyorsabb eljárások igénybevételére. Láthattuk azonban, hogy ez az alapvetően kedvező koncepció sokszor korántsem problémamentes és veszélyeket is hordoz magában.
_____________________________________________
[1] Art. 1. Comm. 1. del Decreto [1. cikk 1. bekezdés]
[2] Carlo Emanuele Gallo (2020): Manuale di Giustizia amministrativa, G. Giappichelli Editore, Torino, 12-14.o.
[3] Gallo, 2020, 10.o.
[4] Tanda, 2014, 3-16.o. és 129-131.o. valamint Gallo, 2020, 10-21.o.
[5] The Administration and you – A handbook (2018), Council of Europe illetve Airey vs. Írország, P.C. és S. V. vs. Egyesült Királyság
[6] Legge istitutiva dei TAR (legge n. 1034/1971) és Gallo, 2020, 1-8.o.
[7] Sentenza Cons. St., Sez. IV, 22 agosto 1902, in Giur. It., 1902, III, 344. [Az Államtanács 1902. augusztus 22-i ítélete]
[8] AA. VV., Diritto amministrativo Tomo II, Monduzzi editore, 2000, 2077.o.
_____________________________________________
Az írás a szerző véleményét tartalmazza, és nem értelmezhető a TK hivatalos állásfoglalásaként.