Mécs JánosA Kúria egy, a 2019-es önkormányzati válaszások során hozott döntésében kijelentette, hogy „álláspontja szerint Magyarország Alaptörvénye nem írja elő – az egyébként sem semleges természetű – állami szervek semlegességét a választási kampányban.” Az állami semlegesség elve a 2018-as országgyűlési választások során még kristálytisztán kiolvasható volt a bíróság gyakorlatából – ahhoz, hogy másfél évvel később az előbbi következtetésre jusson a Kúria, mind politikailag motivált jogalkotásra, mind pedig az Alkotmánybíróság és a bíróság közötti csatározásra szükség volt. De valóban eltűnik az állami semlegességet a kampány során előíró elv a magyar jogrendszerből? A kérdés még koránt sincs eldöntve; a Kúria említett döntése nem jutott fel az Alkotmánybíróságig, a jogértelmezést és a választási eljárási kódex kérdéses szakaszát sem vizsgálta a testület. A leckét azonban feladta a Kúria, hiszen a semlegesség elvének kifejezett elvetésére nyilatkoznia kell az Alkotmánybíróságnak – vagy a végleges fórum felelősségével és megmásíthatatlanságával mondja ki, hogy az elv nem következik az alkotmányból, vagy visszahelyezi azt a jogrendszer őt megillető helyére.
1. Jogi válasz egy rendszerszintű problémára – állami semlegesség a joggyakorlatban a Ve. alapján 2018-2019-ig
Ahogy egy korábbi írásomban adatokkal, illetve az EBESZ 2014-es és 2018-as jelentésével is alátámasztva kifejtettem, Magyarországon rendszerszinten érvényesül a kormány és a kormánypártok kommunikációjának összefonódása a választási kampányok során. Ezt a problémát– amellyel egyébként a Kúria joggyakorlat-elemző csoportjának véleménye, amely a bíróság gyakorlatát 2018 januárig összegzi, külön fejezetben foglalkozik – az Alaptörvényre és különösen a 2013-as választási eljárási kódex esélyegyenlőséget deklaráló alapelvére építve a Kúria jórészt kezelni tudta 2018-19-ig.
Maga a probléma nem újkeletű: Bodnár Eszter megfogalmazásában már „[a] 2002-es választások előtt a kormányzat társadalmi, gazdasági programjait népszerűsítő hirdetések lepték el az országot” és az EBESZ 2002-es jelentése is szorgalmazta a kormányzati kommunikációs tevékenység hatékonyabb szabályozását a kampány során. Azonban míg a régi Ve. személyi hatálya Legfelsőbb Bíróság gyakorlata szerint a törvény 1. § alapján a kormányra nem terjedt ki (lásd Kvk.III.37.305/2004/2.szám), addig a 2013 májusában hatályba lépő Ve. ilyen szűkítést nem tartalmazott, ennek megfelelően, ahogy a joggyakorlat-elemző csoport véleménye is rávilágít „a jelenleg hatályos Ve. alapján kialakított kúriai gyakorlat az állami szervek kampányidőszakban folytatott tevékenységét tartalmi vizsgálatnak veti alá.”
Ennek megfelelően a bíróság a 2014-es „Magyarország jobban teljesít” ügyben még a kormány- és pártkommunikáció külső jegyeiből fakadó összetéveszthetőségre fókuszálva állapította meg az esélyegyenlőség alapelvének sérelmét, amely megközelítést a 2018-as országgyűlési kampányban hozott „STOP” döntéssel bővített és kristályosított ki. Ebben a határozatában a Kúria elvi éllel szögezte le, hogy a Kormány a kampányban akkor végezhet a feladatai ellátásához szükséges tájékoztatási tevékenységet, ha annak „van a választási kampánytól független, objektív indoka.” Konkrét ügyben az elmosódott migránstömeget és az előtérben STOP feliratot tartalmazó plakátról megállapította a bíróság, hogy nincs olyan aktuális körülmény, ami a kommunikációt indokolttá tenné, emellett pedig tartalmában összetéveszthető a kormánypártok üzeneteivel. A bíróság ez alapján megállapította a jogsértést, és a kormányt a további jogsértéstől eltiltotta. 2018-ra tehát olyan joggyakorlat alakult ki, amely kezelni tudta a kormány és kormánypártok átfogóbb kommunikációjának nemcsak formai, de tartalmi összetéveszthetőségét is.
Mindenesetre a joggyakorlatnak voltak egyenetlenségei. A nem átfogó kommunikációs kampányokkal, hanem egyes/egyedi megszólalásokkal és kormányzati szereplők megnyilvánulásaival kapcsolatban a bíróság elnézőbb volt; a 2014-es országgyűlési választások során például a Miniszterelnökség hivatalos honlapjára a választást megelőzően alig pár nappal kikerülő, a nagyobbik kormánypárt eseményéről „Minden szavazatra szükség van!” és „Fel a győzelemre!” címmel tudósító anyagok a Kúria értelmezésében – mint az adott szerv jogszabályi kötelezettségének teljesítései – nem valósítottak meg kampánytevékenységet és ezáltal nem sérthették az esélyegyenlőség elvét. Emellett a választási eljárási kódex és annak alapelveinek hatálya miatt az esélyegyenlőség csak a formális, azaz a választást megelőző 50. nappal kezdődő kampányidőszak alatt érvényesülhetett; a 2019-es európai parlamenti választási kampányidőszakot megelőzően, de a választások előtt alig négy hónappal indított kormányzati kampány tehát nem volt kezelhető a Ve. rendszerén belül. Végül pedig a gyakorlat nem tudta kezelni azokat a konceptuálisan amúgy is nehéz eseteket, amelyek során a kormányzati vagy önkormányzati tevékenység nem direkt kommunikáció (például plakátkampány) formáját öltötte, habár feltehető, hogy elsődlegesen nem közpolitikai célokat szolgáltak az intézkedések. Ilyen volt például a 2014-es országgyűlési választási kampányban történő polgármesteri almaosztás, vagy a 2018-as parlamenti választások során kiosztott 10.000 forintos nyugdíjkupon, amely nem jutott el a bíróságokig, de az EBESZ jelentése említést tesz róla.
2. A jogalkotó közbeszól, az Alkotmánybíróság összekuszál
2018-ra tehát az igazán fajsúlyos ügytípusban, azaz a kormány által a kampányidőszakban folytatott átfogó kommunikációs kampány kapcsán hatékony joggyakorlat állt rendelkezésre. Két fontos körülmény is megváltozott azonban, amelyek végül az állami semlegesség elvének eróziójához vezettek.
Először is a 2018-as választásokat követően „választási ráncfelvarrásra” került sor, amely során a Kúria számos döntését „felülkodifikálta” a jogalkotó. A jogalkotás ismérve, hogy az ellenzéki pártok és egyéb szereplők kihagyásával fogadta el a kétharmados többség. A „felülkodifikáció” elnevezést részben ezzel, részben pedig azzal érdemelheti ki a jogalkotás, hogy nem koncepcionálisan változtatta meg a Ve.-t, hanem célzottan és kazuisztikusan negálta a Kúria egy-egy döntését. Például arra válaszul, hogy a bíróság gondos alapjogi mérlegeléssel levezette, hogy a konkrét esetben áruházi parkolóban is lehet aláírást gyűjteni, a törvényalkotó külön kibővítette a tilalmi felsorolást, engedélyhez kötve a közforgalom elől elzárt területen történő ajánlásgyűjtést [Ve. módosított 123. § (2) bekezdés g) pont]. Az más kérdés, hogy az alapulfekvő alkotmányos és alapelvi tartalom érintetlenül hagyása mellett még ez sem hatékony módja a joggyakorlat jogalkotói tollbamondásának, ahogy arra a Fővárosi Ítélőtábla egy 2019-es döntése is rávilágít.
A Ve. módosítása kiterjedt a kampánytevékenység fogalmát pontosító 142. §-ra is. A jogalkotó beemelte a helyi önkormányzatokat és más állami szerveket azok közé a szervek közé (Alkotmánybíróság, bíróságok), amelyek „jogszabályban meghatározott feladatuk során végzett tevékenysége” nem minősül kampánytevékenységnek. A jogalkotó minden bizonnyal a Kúria gyakorlatának fent is említett azon részére kívánt apellálni, amely tágan értelmezte a jogszabályban meghatározott feladat fogalmát, és ebbe az irányba kívánta terelni a bíróságot. A módosítás így azzal fenyegetett, hogy a kormányzati kommunikáció mint jogszabályban meghatározott feladat, és így a kampánytevékenység fogalmából kizárt cselekmény kikerül a Ve. hatálya alól.
A másik elem, amely a semlegesség erodálása mellett hatott az Alkotmánybíróság gyakorlata volt. A testület a 2018-as Cser-Palkovics ügyben bírálta felül a Kúria azon döntését, amely az esélyegyenlőség sérelmét látta abban, hogy a polgármester e minőségében fogalmazott és aláírt levelében a kormánypárti jelöltre való szavazásra buzdított. Habár az AB elvi szinten elismerte, hogy az állami- és önkormányzati szerveknek tartózkodniuk kell a kampányba való beavatkozástól, mégis, felrúgva a két bíróság közötti feladatmegosztást, arra jutott, hogy a Kúria a konkrét ügyben tévesen értelmezte a Ve.-t. A határozat emellett kifejtette, hogy amennyiben a Kúria tisztán alapelvekre alapozza a döntését, akkor a konkuráló alapjogot a lehető legkevésbé korlátozó értelmezést kell választania, amely értelmezés figyelmen kívül hagyta, hogy a Kúria a polgármester cselekményét e minőségében kifejtettként értékelte, amely kizárta az alapjogi kollíziót. Így habár az Alkotmánybíróság határozata elvi szinten megerősítette az állami semlegességet, mégis, következetlenségei révén elbizonytalaníthatta a Kúriát az elv alkalmazását illetően (a határozat részeletes elemzéséhez és kritikájához lásd a JEMA 2018/3-4. számában közölt írásomat).
A Nekünk Magyarország az első ügyben, a 2018-as országgyűlési választási kampányban a nagyobbik kormánypárt vizuálisan összetéveszthető plakátjaival rákapcsolódott a kormányzati kommunikációra. A Kúria döntésében nem az esélyegyenlőségre, hanem a választás tisztaságának és a jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlásnak a sérelmére alapozta a döntést, kiemelve azt, hogy a plakátokon nem szerepelt impresszum. Az Alkotmánybíróság döntésében ugyancsak nem ismerte fel az ügy valódi kérdését, azonban a határozata két szempontból is érdekes számunkra. Egyrészt beleillik abba trendbe, amely során a testület vissza kívánja szorítani a tisztán a Ve. alapelveire alapuló kúriai gyakorlatot, ezzel jogi hiátust okozva az ügyek egy jelentős részében, különösen az állami semlegességgel kapcsolatos ügyekben, amelyeket az eljárási kódex nem cizellál, pusztán az alapelvi tartalomból vezethetőek le. Másrészt a következő pontban bemutatott, a Gulyás ügyben hozott döntésében a Kúria erre a határozatra utal, mint olyanra, amiből következtetni lehet az állami semlegesség nemlétére, holott a döntésből ez nem olvasható ki, már csak azért sem, mert a kúriai határozathoz hasonlóan nem az esélyegyenlőség irányából közelítette meg a kérdést.
Végül, a Kúria és az Alkotmánybíróság választási ügyekben történő interakciójához fontos adalék az a 2019-es európai parlamenti választásokkal kapcsolatos döntéssorozat, amelynek keretében az Alkotmánybíróság ugyanabban az ügyben háromszor semmisítette meg a Kúria döntését, lényegében tollba mondva a „helyes ítéletet” (a döntéssorozat részletes elemzéséhez lásd a Fundamentumban megjelent írásomat). Önmagában az, hogy ugyanabban az ügyben három döntést kellett hoznia, nyomást helyez a Kúriára, azonban az ügyben más elemek is jelen voltak, mint például az alapelvek visszaszorítása, a törvény értelmezésének kivétele a bíróság kezéből, szokatlanul kemény kritika a Kúria döntésével kapcsolatban, amelyek a korábban megszilárduló választási gyakorlatot gyengítették. Az alig öt hónappal az önkormányzati választások előtt lezajló csatározás tehát fontos kontextuális elem a Kúria későbbi, Gulyás ügyben hozott döntésének megértéséhez.
3. Az állami semlegesség eróziója – a Gulyás ügy
Az előző pontban leírt tényezők a 2019-es önkormányzati választásokra értek össze. Ekkor került a Kúria elé a „Gulyás ügy”, amelyben a tényállás szerint Gulyás Gergely Miniszterelnökséget vezető miniszter a Kormányinfón úgy fogalmazott, hogy „[a]ki alkalmas főpolgármesternek, az együttműködést keres a kormánnyal, aki alkalmatlan, mint Karácsony Gergely, az pedig elutasítja az együttműködés lehetőségét és hadállásnak tekinti a főpolgármesteri tisztséget. [A Kormány és Tarlós István között megkötött – M.J.] megállapodás, az egy politikai megállapodás. Az kettejük között érvényes.”
A kérdéses megszólalás a Kúria elé került, a bíróság pedig megállapította, hogy az nem sérti az esélyegyenlőséget. Az indokolásban kifejtettek szerint habár a kérdéses megnyilvánulás az ellenzéki főpolgármester-jelöltre nézve „nem vitatottan hátrányos”, a miniszter tevékenysége a Ve. 2018-as módosítása óta nem minősül kampánytevékenységnek., ezáltal pedig „nem tartható fenn a továbbiakban a politikai pártok küzdelmében megkövetelt állam semlegességére vonatkozó kúriai joggyakorlat.”
A Kúria egyel hátrébb lépve megvizsgálta a kérdéses szakasz alkotmányosságát is, és habár utalt a német joggyakorlatra és az állami semlegesség ott kibontott tartalmára, kijelentette, hogy az „alkotmánybírósági gyakorlatból nem olvasható ki” az állami semlegesség alkalmazása, „inkább annak nem létére lehet következtetni.” Itt a Kúria utalt az Alkotmánybíróság fent is említett, Nekünk Magyarország az első ügyben hozott határozatára . Ebből következett az a blogbejegyzés bevezetőjében is idézett mondat, miszerint az Alaptörvény nem írja elő az állami semlegesség elvét.
Azonban sok körülmény szól amellett, hogy az állami semlegesség alapelvének kérdése még nincs lezárva. Egyrészt az ügy nem jutott el az Alkotmánybíróságig, és maga a Kúria is utalt rá, hogy a Ve. 141. § alkotmányos megítélése, és így az állami semlegesség levezethetősége ettől eltérő is lehet, azonban az eljárás rövid határidejére és a vonatkozó következetes tekintettel nem kezdeményezheti az Alkotmánybíróság eljárását. Másrészt a Kúria által hivatkozott AB gyakorlat semmiképpen sem enged az állami semlegesség „nem létére következtetni.” Az Alkotmánybíróság sem a hivatkozott döntésben, sem pedig később nem mondta ki ezt, sőt, a fent is idézett Cser-Palkovics határozatban – amely a Kúria által idézett, a semlegesség nemlétét állítólagosan alátámasztó döntéshez képest későbbi – absztrakt szinten meg is erősítette a semlegességet. Ugyanígy megerősítést nyert az elv egy 2019-es, szintén az önkormányzati kampánnyal kapcsolatban, a Gulyás döntést után megszületett alkotmánybírósági döntésben is. Habár az Alkotmánybíróság – hasonlóan a Nekünk Magyarország az első ügyben hozott határozathoz – abban kellett döntenie, hogy a jelölő-szervezetk rákapcsolódhatnak-e az állami vagy önkormányzati kampányra, és ebből a szempontból megint csak nem adott megnyugtató eredményt, mégis, [43]-as bekezdésében megerősítőleg nyilatkozott a korábbi, a semlegességet az önkormányzatok részére előíró kúriai gyakorlatról.
4. Minden szem az Alkotmánybíróságon
A kampányban érvényesülő állami semlegesség elvének sorsa tehát az Alkotmánybíróság kezében van, hiszen a Kúria Gulyás ügyben tett egyértelmű, az állami semlegesség nemlétét kimondó joggyakorlatáról a testületnek kell kimondania a végső szót. Ebben a tekintetben két kérdés merül fel, az egyik, hogy Alaptörvényből és az ügy választási természetéből milyen alkotmánybírósági szerepfelfogás, valamint az állami semlegesség elvének milyen normatív értelmezése bontható ki, a másik pedig az, hogy ténylegesen mire számíthatunk a testület elmúlt évekbeli joggyakorlatából kiindulva.
A normatív szinten meglátásom szerint abból kell kiindulni, hogy mivel választási szabályozásról van szó, ezért különösen igazolt az Alkotmánybíróság aktivista fellépése. Ennek a megközelítésnek, amelyet az amerikai jogirodalomban John Hart Ely Democracy and Distrust műve fejt ki talán a legnagyobb meggyőző erővel, az az alapgondolata, hogy amennyiben bizonyos szabályozás magát a demokratikus hatalomgyakorlást érinti, úgy a bíróságok aktivista jogértelmezése indokolt. Ennek a meglátásnak egyrészt az a kiindulópontja, hogy a jogalkotó valójában egy politikai aktor, amely azokat a szabályokat határozza meg, amelyek alapján megválasztják majd, feltehető tehát, hogy nem a magatartását igazítja a szabályokhoz, hanem a szabályokat az érdekeihez. A hazai választási „ráncfelvarrásból” láthatjuk, hogy ez a hazai jogalkotói gyakorlattól nem idegen. Másrészt konceptuális érvként felmerül, hogy minden más, azaz a demokratikus hatalomgyakorlást nem érintő szabálynál felmerül, hogy a politikai csatornán keresztül kiküszöbölhető az alkotmányellenes szabályozás – a kormány leváltható, és egy, az alkotmányellenes szabályozás eltörlését ígérő új politikai erő választható meg. Azonban ha maga a demokratikus hatalomgyakorlás szabályai módosulnak alkotmányellenesen, akkor nem, vagy csak korlátozottan számíthatunk arra, hogy ez a csatorna korrekciós mechanizmusként lép fel – hiszen az alkotmányellenesség épp magát a korrekciós mechanizmust érinti. A kormány kampány során történő kommunikációs szerepvállalása ilyen szempontból valamelyest hibrid; annyiban nem érinti a demokratikus hatalomgyakorlás szabályait közvetlenül, hogy nem a választás feltételeit módosítja – vagyis a hatalmon lévő politikai erő nem von el választójogot, vagy nem módosítja saját képére a választási rendszert (küszöb növelése, stb.). Azonban érinti a választásokat, pontosabban azt a kommunikációs teret, amelyben a választások végbemennek. Egy plauzibilis választóképből valamint a nyilvánosság szerkezetéből kiindulva az is megállapítható, hogy torzítja azok eredményét. Meglátásom szerint emiatt még azok számára is igazolt ebben az ügycsoportban az alkotmánybírósági aktivizmus, akik egyébként szkeptikusan állnak egyes kérdések „eljogiasításához.”
Emellett meglátásom szerint az állami semlegesség nemcsak levezethető az Alaptörvényből, hanem kényszerítően következik is belőle, vagyis ebben a kérdésben a jogalkotónak nagyon szűk a mozgástere. Az Alaptörvényből, annak is a választásokat és pártokat lefektető szabályaiból egy politikai váltógazdaságon és így a pártok versengésén alapuló elsődlegesen képviseleti úton történő demokrácia olvasható ki, sőt, a demokratikus jogállam jelzőt kifejezetten alkalmazza az alkotmány. Ennek alapeleme a versengő pártok közti esélyegyenlőség, amely azonban csak akkor érvényesülhet, ha az éppen hatalom lévő politikai erők nem használják fel az állami erőforrásokat arra, hogy előnyre tegyenek szert. Az elv alkalmazása egyes nehéz esetekben valóban nem egyértelmű; mivel a pártversengésen alapuló demokrácia inherens eleme a kormány és a kormánypártok összefonódása, és mivel végső soron az a választás fő tétje, hogy ki legyen kormányon, ezért bizonyos esetekben a kormány közpolitikai és kommunikációs intézkedései nehezen választhatóak szét – lásd például a fent is említett alma- vagy nyugdíjkupon osztást. Ugyanígy, a kormánynak sok esetben feladata a közpolitikai intézkedéseit kommunikálni, és sikeres intézkedések esetén ez óhatatlanul a kormánypártok népszerűségét fogja növelni. Azonban elkülöníthető egy olyan esetcsoport, amely kapcsán aligha vitatható, hogy tisztán politikai kommunikációról van szó, méghozzá a választásokat megelőző rövid időn belül. Úgy vélem, hogy a Kúria ebben a tekintetben olyan joggyakorlatot alakított ki, amely ezen eseteket nagyrészt kezelni tudta. Ezzel elvi szinten az Alkotmánybíróság sem vitatkozott, sőt, a döntései általános megjegyzéseiben, ahogy arra fent utaltam, megerősítette az állami semlegesség követelményét. Mindezek alapján úgy vélem, hogy a Ve. 142. § vizsgálatánál vagy ki kell mondani a módosítás alkotmányellenességét, vagy alkotmányos követelményként kell meghatározni, hogy a módosítás nem jelenti az állami semlegesség elvének eltűnését, a vonatkozó korábbi kúriai gyakorlat tehát irányadónak tekintendő.
Más kérdés, hogy feltehetően hogyan fog dönteni az Alkotmánybíróság. Ahogy arra a bíróság választási gyakorlatának elemzése rámutatott, a testület az elmúlt években ódzkodott a választási szabályozás egyes elemeinek megsemmisítésétől, az esetek többségében megállapította az Alaptörvénnyel való összhangot, kis részben pedig alkotmányos követelményt, vagy mulasztásban fennálló alkotmányellenességet állapított meg. A kormányzat kommunikációs tevékenysége a kampány során pedig a politikailag legérzékenyebb ügyek közé tartozik, és sajnos ahogy arra a Kúria és az Alkotmánybíróság fent említett csatája rámutat, utóbbi akár sokkal kisebb fajsúlyú ügyekben is elrugaszkodik a dogmatikai/normatív megfontolásoktól, ha a kormánypártok részvétele miatt kockázatosnak mutatkozik a dogmatikailag helyes döntés meghozatala.
Mindenesetre az Alkotmánybíróság válaszút elé érkezik majd; a korábbi taktikát, azaz az elvi alapok megőrzését, majd azok nem konzekvens használatát nem folytathatja, hiszen a Kúria extrém jogértelmezésével, az állami semlegesség nemlétének kimondásával feladta a leckét a testületnek. Az Alkotmánybíróság tehát vagy elvi szinten is, a fellebbezhetetlen fórum végleges szavával és felelősségével elveti az állami semlegességet, vagy visszahelyezi azt a jogrendszer őt megillető helyére.
_____________________________________________
Az Információs és Technológiai Minisztérium ÚNKP-19-3 kódszámú Új Nemzeti Kiválóság Programjának szakmai támogatásával készült. 
_____________________________________________
Az írás a szerző véleményét tartalmazza, és nem értelmezhető a TK hivatalos állásfoglalásaként.