.png&w=100&h=100&zc=1)
Szabó Attila2019. októberében önkormányzati képviselőket és polgármestereket választottunk. Mostanra az új önkormányzatok kialakították a működésüket, bár a jelen veszélyhelyzet ezt némileg – reméljük rövid időre – felforgatta. A demokrácia, a mi demokráciánk szempontjából lényegbevágó kérdés, milyen jogai vannak az önkormányzati képviselőknek az önkormányzatokon belül. Egy olyan fontos jogra és lehetőségre fogom felhívni a figyelmet, amely a deliberatív – azaz az okokra, magyarázatokra, észérvekre és a nyilvános vitára odafigyelő – demokrácia szempontjából megkerülhetetlen: a megválasztott képviselők tájékozódáshoz való jogára. A TASZ Választási Jogi Programja több olyan civil szervezettel van kapcsolatban, amely jelölő szervezetként képviselőt juttatott valamely önkormányzatba. Több esetben látható, hogy az ő működésük e szempontból akadályokba ütközik.
A választók és a választottak
Az önkormányzati választáson mindannyian, akik éltünk a választójogunkkal és akik erről lemondtunk, úgy hoztunk döntést, hogy volt egy többé vagy kevésbé cizellált tudásunk az önkormányzatok szerepéről az államban és az önkormányzati képviselők szerepéről az önkormányzatokon belül. Az önkormányzat bizonyos funkciókat lát el helyi közügyek kapcsán, a képviselők ennek mikéntjébe szólhatnak bele.
Ahhoz, hogy a képviselők megalapozottan tudjanak beleszólni a döntésekbe, elsősorban információra van szükségük.
James Fishkin modellje szerint a deliberatív demokrácia alapja a mindenki számára elérhető információ, hiszen a vitában résztvevő felek csak információval felvértezve képesek összemérni az érveiket.[1] Egy példával élve: ha egy önkormányzati képviselő nem tudhatja meg, milyen szerződés alapján és milyen feltételekkel zajlott annak az áruháznak az eladása, amely az önkormányzat tulajdonában állt, akkor nem tud arról vitát kezdeményezni, hogy az eladás összhangban volt-e a közérdekkel.
A képviselőket megválasztó választópolgárok arról döntöttek, hogy őket ki képviselje az önkormányzatban. A választópolgárok képviselete csak akkor lehetséges, ha a tájékozódás és az információhoz való hozzáférés minél teljesebb az önkormányzat jelen és múltbéli ügyeivel kapcsolatban egyaránt. A képviselők információhoz való hozzáférése így a választópolgárok joga és érdeke.
A képviselők lehetőségei
Ha egy képviselő tájékoztatást szeretne kérni az önkormányzat valamely szervétől, akkor két dolgot tehet.
(i) Közérdekű adatot igényel az önkormányzat megfelelő szervétől (tipikusan a polgármestertől vagy a jegyzőtől), mint bármely más polgár. A Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság viszonylag kedvező gyakorlatot alakított ki azzal kapcsolatban, hogy az önkormányzatoknak hogyan kell közérdekű adatot szolgáltatnia. A válasz 15 vagy 30 napon belül érkezik, ideális esetben költségtérítés-mentesen.[2]
A közérdekű adatigényléssel az a probléma, hogy ez az út nem speciálisan a döntéshozók számára lett kialakítva, hanem bármely polgár számára. Az önkormányzati vitákban és döntéshozatali eljárásokban azonban a képviselők szerepe speciálisabb, az átlagos polgárénál. Mi van például, ha a képviselő egy olyan szerződést szeretne látni, amely üzleti titok? Ezt közérdekű adatigénylés keretében csak korlátok között teheti meg, mert az Infotv. – méltányolható okból – korlátozza az állami szervek által kezelt üzleti titkok megismerhetőségét.
(ii) A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (Mötv.) 32. § (2) b) pontja szerint az önkormányzati képviselő a képviselő-testület ülésén a polgármestertől (alpolgármestertől), a jegyzőtől, a bizottság elnökétől önkormányzati ügyekben felvilágosítást kérhet, amelyre az ülésen – vagy legkésőbb harminc napon belül írásban – érdemi választ kell adni. Illetve az Mötv. 32. § (2) f) pontja szerint a polgármestertől igényelheti – a képviselőtestületi ülésen kívül is – a képviselői munkájához szükséges tájékoztatást. Közérdekű ügyben kezdeményezheti a polgármester intézkedését, amelyre annak harminc napon belül érdemi választ kell adni. (Nem világos, hogy a harminc napos határidő a tájékoztatásra is vonatkozik vagy csak az intézkedésre.)
A törvény kommentárja szerint ezt úgy kell érteni, hogy a képviselői munka ellátásához elengedhetetlen a képviselő tájékoztatáshoz (helyesen: tájékozódáshoz) való joga, a képviselő által a képviselő-testületi ülésen kért információt - főszabályként - azonnal meg kell adni. A tájékoztatás - felróható - elmaradása felvetheti a polgármester és a jegyző fegyelmi felelősségét. Az Mötv. tehát helyesen és a deliberatív demokrácia elveivel összhangban biztosítja a tájékozódáshoz való jogot a képviselők számára.
A tájékoztatás korlátai
Felmerül a kérdés, hogy mi az az információ, amit lehet és mi az, amit nem lehet a képviselő rendelkezésére bocsátani az Mötv. szerinti tájékoztatás keretében. Tegyük fel, hogy a képviselőt éppen az érdekli, kivel kötött szerződést az önkormányzat egy bizonyos szolgáltatás ellátására. A polgármester viszont azt mondja, hogy ez személyes adat és üzleti titok is.
Ez esetben követni kell az Alaptörvény 39. cikkének (2) bekezdésében rögzített elvet, amely szerint „a közpénzekkel gazdálkodó minden szervezet köteles a nyilvánosság előtt elszámolni a közpénzekre vonatkozó gazdálkodásával. A közpénzeket és a nemzeti vagyont az átláthatóság és a közélet tisztaságának elve szerint kell kezelni”.
Az átláthatóság a deliberatív demokrácia alapja, nem csak az önkormányzatok, hanem a teljes államszervezet vonatkozásában. Ennek korlátait az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény (Infotv.) rögzíti (pl. közérdekből nem nyilvános személyes adat, üzleti titok, döntés-előkészítő adat, stb.). A kérdés az, hogy ezeket a korlátokat kell-e alkalmazni az önkormányzati képviselők Mötv. szerinti tájékoztatása során is.
Az Mötv. Fábián Adrián féle kommentárja szerint:
„a helyi önkormányzást a választópolgárok az általuk választott képviselő-testületek útján, illetőleg helyi népszavazással gyakorolják. A helyi önkormányzás tehát döntően a helyi képviselő-testületek - bennük a helyi képviselők - feladata.
Az Mötv. lehetőséget biztosít a képviselőknek a részvételre, a döntések és az előterjesztések elkészítésében, a határozatok végrehajtásának megszervezésében és ellenőrzésében is. A képviselői jogegyenlőség megsértését is jelenti, ha valamely önkormányzati rendeletben meghatározott magatartás tanúsítása esetén a települési képviselő nem gyakorolhatja képviselői jogait és nem láthatja el feladatát [43/1992. (VII. 16.) AB határozat].”[3]
Hogyan hozhatnának döntést a képviselők, ha nincsenek minden szükséges információ birtokában? A képviselő tehát nem az önkormányzaton kívül elhelyezkedő személy, akinek tájékoztatására érvényesek a közérdekű adatok esetében alkalmazandó korlátok, hanem az önkormányzat szerves része, a döntéshozatali folyamatok megkerülhetetlen eleme. Neki minden adathoz és információhoz hozzá kell férnie, ami egy döntésben vagy egy vitában releváns lehet.
Bizonyos esetekben még konkrét szociális ügy, építési ügy, egyéb önkormányzati hatósági ügy ügyfele személyes adatainak megismerése is indokolt lehet a képviselő számára. Ha például rendkívüli önkormányzati segélyben részesül a polgármester feleségének unokaöccse, akkor indokolt lehet, hogy a konkrét ügyhöz kapcsolódó környezettanulmányt az önkormányzati képviselők megismerhessék, hiszen csak ez alapján tudnak majd véleményt formálni arról, hogy a segélyezési eljárás jogszerű és tisztességes volt-e. A korlát itt is a célhoz kötöttség. Az adatokról csak abban az esetben kell a képviselőket tájékoztatni, ha az ügy megítélésnek eldöntéséhez az szükséges és ha az adott ügy az önkormányzat munkájához, így a képviselő döntéseinek előkészítéséhez kapcsolódik.
Az egyetlen korlát tehát: van-e az adatra a képviselőnek a döntéséhez, az önkormányzat működéséről szóló vitához észszerű okból szüksége? Ha szüksége van rá és a polgármester az adatot kezeli, akkor azt a képviselő számára is – kérésére – megismerhetővé kell tenni.
Korlátozott azonban az adat terjesztése. Azokat a normákat, amelyeket a GDPR és az Infotv. szabályai állítanak fel a közérdekű adatokkal kapcsolatban (személyes adat, döntés-előkészítő adat, üzleti titok, stb. megismerhetőségének korlátai) az önkormányzati képviselőnek is tiszteletben kell tartania.
Egy példával élve: attól, hogy a polgármesternek tájékoztatnia kell az önkormányzati képviselőt arról, hogy mely önkormányzati ügyintéző milyen hatékonysággal dolgozott az elmúlt évben, az önkormányzati képviselő ezt a tájékoztatást nem terjesztheti a nyilvánosság előtt. (De zárt képviselőtestületi ülésen hivatkozhat rá.)
A tájékoztatás e körben célhoz kötött: a döntések előkészítését, az önkormányzati vitákat, a deliberatív demokráciát szolgálja. Ezen a célon kívül az Infotv. korlátait szükséges betartani. A kivétel kivétele természetesen, ha valamely információ felveti a bűncselekmény gyanúját - ekkor akár a személyes adatról is tájékoztatnia kell az önkormányzati képviselőnek a nyomozóhatóságot.
Jogorvoslat
Mi a helyzet, ha a polgármester mégsem tájékoztatja az eddigiek szerinti adatokról az önkormányzati képviselőket?
A jegyző feladata az Mötv. 81. § (3) c) pontja szerint az önkormányzat működésével kapcsolatos feladatok ellátásáról gondoskodni és az Mötv. 81. § (3) e) pontja szerint, hogy jelezze a polgármesternek, ha a döntése, működése jogszabálysértő. A jegyzőnek tehát gondoskodnia kell arról, hogy a képviselő tájékoztatása megtörténjen.
Ha a jegyző nem lép fel hatékonyan ennek érdekében, akkor a Kormányhivatal intézkedhet eredménnyel. Az Mötv. 132. § (1) bekezdése szerint a Kormányhivatalnak több eszköze is van, hogy kikényszerítse a polgármester jogszerű eljárását (pl. fegyelmi eljárást indíthat vele szemben). Azonban, mivel az Mötv. nem biztosít jogorvoslati utat a képviselő számára, így egy az Mötv.-n kívüli jogi eszközökhöz nyúlhat a képviselő: a panaszokról és közérdekű bejelentésekről szóló 2013. évi CLXV. törvény 1. § (2) bekezdése szerinti panasszal és 1. § (3) bekezdése szerinti közérdekű bejelentéssel élhet az illetékes Kormányhivatal Törvényességi Felügyeleti Osztályához.
Jogfejlesztő javaslatként fontos megjegyezni, hogy kívánatos lenne a polgármester elutasító döntésével szemben bírói jogorvoslati utat biztosítani. Naivitás nem látni, hogy az önkormányzati képviselők és a polgármesterek több esetben ellenérdekeltek bizonyos információk elérhetősége tekintetében. Ha a polgármester szeretne valamit elrejteni, akkor egyszerűen nem fogadja el érvként, hogy a képviselőnek szüksége van a döntése előkészítéséhez valamely üzleti titokra vagy személyes adatra. E kérdésekben a tisztességes eljárás csak akkor biztosítható, ha egy független bíróság ítéli meg az érvelés okszerűségét és észszerűségét. Jelenleg erre eljárási út nem kínálkozik, ami teret nyújt a polgármesterek önkényes döntéseinek. Az egyetlen kontrollt a kormányhivatal törvényességi felügyeleti eljárása jelenti, mivel azonban a kormányhivatalnál közérdekű bejelentést tevő képviselő nem minősül ügyfélnek, így később ott sem biztosított számára a bírósághoz fordulás lehetőség.
Következtetés
A deliberatív demokrácia működéséhez nélkülözhetetlen, hogy akik a döntéseket hozzák, a megfelelő adatok és információk birtokában legyenek. Az Mötv. biztosít erre lehetőséget az önkormányzati képviselők számára, de az ehhez tartozó garanciarendszert nem építi ki. Mivel a tájékoztatáshoz való jog korlátai az Mötv-ben nincsenek kidolgozva, így azokat az Alaptörvény és az Infotv. elveiből lehet és kell levezetnie a jogalkalmazónak a célhoz kötöttség és a józan ész alapján.
Mivel a tételes jogi szabályozás hiányos, így előfordulhat, hogy az adatokat kezelő szerv, személy (tipikusan a polgármester) nem ismeri fel helyesen a tájékoztatási kötelezettségét és/vagy annak korlátait. A jogszerűséget a jegyzőnek és végsősoron a kormányhivatalnak kell garantálnia.
Kívánatos lenne az ezzel kapcsolatos gyakorlat egységesítése és kikényszerítése, mert a gyakorlatban előfordul, hogy a polgármesterek az információt valamely okból elrejteni kívánják a megválasztott önkormányzati képviselők elől. A politikai taktikázás azonban nem mehet a deliberatív demokrácia kárára.
___________________________________________________________
[1]James Fishkin (2007): Deliberative Democracy: what and why?
[2] A Kormány 178/2020. (V. 4.) Korm. rendelete szerint – a járvány okozta veszélyhelyzetre tekintettel – ez bizonyos esetekben 45 napra nőhet.
[3] Fábián Adrián (2013): Kommentár a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvényhez. WoltersKluwer online Jogtár.
___________________________________________________________
Az írás a szerző véleményét tartalmazza, és nem értelmezhető a TK hivatalos állásfoglalásaként.