Szalóki IstvánA jogalkotó célja kezdetben az volt, hogy egységes eljárásjogi kódexet biztosítson minden hatósági eljárás számára. Ezt a célt megvalósította a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (Ket.) szabályozási logikája, és ezt a célt tűzte ki az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (Ákr.) is szabályozásának alapjául. Az Ákr. – ugyanúgy, mint a Ket. – általánosan és egyértelműen szabályoz „valamennyi” hatósági eljárást, és alkalmazkodni kívánt mind a hatóság, mind az ügyfelek elvárásaihoz. Az Ákr. „általános közigazgatási eljárásjogi törvény” profiljának „predesztinációját” csökkenti az a tény, hogy a legnagyobb számban előforduló hatósági ügyek, az adóigazgatási ügyek esetében nem alkalmazható, amely megállapítás igaz a hatósági nyilvántartásokra és az adóalany-nyilvántartásra is.
Kérdés, hogy vajon az új jogalkotói megközelítést mi indukálta. Írásomat azon feltevéseim hívták életre, hogy
- a) a korábbi jogalkotói cél megváltozott, mivel az Ákr. már nem általános jelleggel szabályozza az összes hatósági nyilvántartást,
- b) a hatósági nyilvántartások és az adóalany-nyilvántartás – függetlenül a szabályozási háttértől – hasonló szempontok alapján jellemezhető (Nyitrai Péter[1]és Gerencsér Balázs[2]nyomán)
- c) az adózás rendjéről szóló 2017. évi CL. törvény (Art.) az Ákr.-től eltérően az adóalany-nyilvántartás vezetésére vonatkozóan olyan rendelkezéseket tartalmaz, amely indokolta a külön szabályozást.
I. A hatósági nyilvántartások általános szabályozása az Ákr. alapján és ezek csoportosítása
Az államigazgatás – mint a közigazgatás megvalósításának szervezetrendszere – funkciójának és feladatellátásának költséghatékony, szakszerű és észszerű időn belüli ellátása érdekében a jelentősebb adatokról és jogviszonyokról hatósági nyilvántartást vezet, melynek általános és speciális szabályait az Ákr. V. fejezete rögzíti. „A törvény egységesen az adatok igazolásáról rendelkezik, nem nevesíti külön a tény, állapot igazolását. A törvényjavaslathoz fűzött részletes indokolás szerint ennek az a dogmatikai alapja, hogy az adat egy általános, mindent felölelő kategória, és a hatóság csak abban az esetben tud tényt vagy állapotot igazolni, ha azokról adatokkal rendelkezik, ilyenkor pedig nem a tényt vagy az állapotot, hanem az arról a nyilvántartásában szereplő vagy más módon rendelkezésére álló adatot igazolja.”[3] Ezek alapján megállapítható, hogy a hatóság jogalkalmazási tevékenysége/döntéshozatala nem kizárólagosan a hatósági döntések (határozatok) meghozatalára terjed ki, hanem elsősorban adatokat, ebből következő tényeket, jogviszonyokat igazol, amelyekről egyúttal hatósági nyilvántartást vezetnek. E funkciók speciális szabályozást igényeltek, mind a Ket.-ben, mind az Ákr.-ben, ezért vált indokolttá, hogy a jogalkotó külön fejezetben rendelkezzen ezekről a hatósági tevékenységekről. A nyilvántartásokkal kapcsolatos általános rendelkezéseket az Ákr. 94. §-a rögzíti, amely a hatósági nyilvántartási bejegyzésről mint atipikus döntésről, speciális határozatról rendelkezik.
A hatósági nyilvántartás-vezetés (mint hatósági ügy) speciális rendelkezéseit az Ákr. 97. §-a rögzíti, melyből kiemelném a nyilvántartás vezetésének kauzalitását: a hatóság jogszabályban meghatározott adatokról akkor vezet hatósági nyilvántartást, ha
- – a nyilvántartásba történő új adat, tény és körülmény bejegyzése, korábbi módosítása vagy törlése az ügyfelek jogait és/vagy kötelezettségeit keletkezteti, módosítja vagy szünteti meg (például hitelbiztosítéki nyilvántartás), vagy
- – a nyilvántartás-vezetés célja kifejezetten a benne foglalt tények, adatok, körülmények közhitelű igazolására vagy bizonyítására szolgál (például cégnyilvántartás).
Természetesen fontos kiemelni, hogy valamennyi hatósági nyilvántartás vezetése és az azokban foglalt adatkezelés kifejezett törvényi felhatalmazás alapján, a GDPR rendelkezéseinek figyelembevételével történhet.
Az elektronikus ügyintézés és a bizalmi szolgáltatások általános szabályairól szóló 2015. évi CCXXII. törvény (Eüsztv.) X. fejezete és az elektronikus ügyintézés részletszabályairól szóló 451/2016. (XII. 19.) Korm. rendelet (e-ügyintézési rendelet) 69–91. §-a alapján az elektronikusan vezetett nyilvántartások szempontjából döntően technikai szempontnak, másrészt szakmai szempontnak tekinthető az interoperabilitás,[4] azaz a nyilvántartások közötti átjárhatóság érvényesülése is.
A nyilvántartások az alábbi szempontok figyelembevételével jellemezhetők:[5]
- 1. ki vagy mely szervezet vezeti a nyilvántartást (például államigazgatási szerv, önkormányzat, közműcég),
- 2. mi a nyilvántartás tárgya, eleme (például személy, dolog, jog, kötelezettség),
- 3. a nyilvántartási bejegyzés milyen joghatással bír, konstitutív vagy deklaratív,
- 4. az adott nyilvántartás közhitelű-e,
- 5. a nyilvántartást milyen módszerrel és eszközzel rögzítik (elektronikus vagy papíralapú, továbbá lajstromos vagy kartotékos),
- 6. alap- vagy szaknyilvántartásról beszélünk-e, előbbi a társadalom valamennyi terülezte, míg utóbbi csak egyes szakterületek vonatkozásában tartalmaz adatokat,
- 7. hatósági vagy nem hatósági a nyilvántartás,
- 8. a nyilvántartás hozzáférhető-e (nyilvános, korlátozott, zárt).
II. Az adóalany-nyilvántartási rendszer célja, a nyilvántartások közötti elhelyezése
Az állami adóhatóság nyilvántartására az Art. rendelkezéseit kell elsősorban alkalmazni, míg háttérjogszabályként az adóigazgatási rendtartásról szóló 2017. évi CLI. törvény (Air.) rendelkezései az irányadak. Az a) hipotézisemet igazolja, az Ákr. rendelkezései az adóigazgatási eljárásokra és így az adóalany-nyilvántartásra nem alkalmazhatók, mert alkalmazhatóságát az Ákr. 8. § (1) bekezdés c) pontja kifejezetten kizárja.
A b) hipotézisemet, vagyis a hatósági és az adóalany-nyilvántartásra egyaránt alkalmazható – korábban már felsorolt – csoportosítási szempontok, jellemzők meglétét támasztja alá, hogy
- 1. a nyilvántartást az állami adó- és vámhatóság vezeti, a szervezeten belüli szakmai felelőse a NAV Központi Irányítás Adóügyi Főosztály.
- 2. A „törzsnyilvántartás” az adózókkal (Air. 11. §) kapcsolatos az adófizetési kötelezettség teljesítése szempontjából releváns adatok nyilvántartása.[6]
- 3. Az adóalany-nyilvántartás „vegyes hatályú”, konstitutív az adózással kapcsolatos jogok keletkezése és kötelezettségek teljesítése tekintetében, valamint deklaratív például a személyazonosító és lakcímadatok tekintetében, amit származtatott nyilvántartásként tartalmaz.
- 4. A nyilvántartás az Art. 125. §-a alapján közhitelesnek minősül, mely rendelkezés „átülteti” az Ákr. általános és speciális szabályozásának kereteit elvi és jogszabályi szinten – részben megdöntve c) feltevésemet –, ugyanis a nyilvántartott adatok akkor közhitelesek, ha
- – a nyilvántartásba való bejegyzés, adatmódosítás vagy törlés az adózónak jogot/kötelezettséget keletkeztet, módosít vagy szüntet meg, vagy
- – a bejegyzés a nyilvántartásban szereplő adatok közhitelű igazolására, bizonyítására szolgál.
Nem példa nélküli továbbá, hogy más ágazati jogszabályok rendelkeznek arról, hogy az adóalany-nyilvántartás közhiteles, mint például a társadalombiztosítás ellátásaira és a magánnyugdíjra jogosultakról, valamint e szolgáltatások fedezetéről szóló 1997. évi LXXX. törvény (Tbj.) 56/A. § (2a) bekezdése a külföldi vállalkozások adatai tekintetében.
- 5. Az adóhatósági nyilvántartás elektronikus, valamint a nyilvántartási bejegyzésekhez, adatbejelentések, változásbejelentések és társszervek adatszolgáltatása esetén ún. eseményenként (lajstromosan) képződik egy forrásadat az adóalany-nyilvántartási rendszerben, az adatok eredetének nyilvántarthatósága, követhetősége érdekében.
- 6. Kapcsolódva a 4. pontban foglaltakhoz, megállapítható, hogy az állami adó- és vámhatóság nyilvántartása a természetes személy adózókra vonatkozó adatok tekintetében – kivéve a természetes személyazonosító adatokat és a lakcímadatokat – alapnyilvántartásnak (például adóazonosító jel[7]), míg az adóköteles tevékenységet folytatni kívánó adózók adatai tekintetében szaknyilvántartásnak minősül (például adószám[8]).
- 7. Az Art. 124. § (1) bekezdése alapján egyértelműen hatósági nyilvántartásnak minősül a NAV által vezetett „törzsnyilvántartás”.
- 8. Az adóhatóság által nyilvántartott adatokhoz történő hozzáférés lehetőségét az Art. szerint adótitoknak vagy más törvény által védett adatoknak a hatósági és más szervezet megkeresésére történő kiadhatóságának vizsgálata szempontjából mutatom be. A GDPR nyomán valamennyi törvény által védett adat kezelésének alapvető feltétele, hogy az érintett hatóságnak meglegyen a törvényi szinten biztosított adatkezeléshez való joga, amit a NAV esetében az Art. 123–124. §-a biztosít. Az állami adó- és vámhatóság minden esetben megvizsgálja egy külső szerv/hatóság megkeresése esetén, hogy a törvényen alapuló jogszerű adatátadás (adatkezelés) az adatot kérő és az adatátadó szervezet oldaláról is biztosított-e, azaz
- – az adatkérő szervezetnek rendelkeznie kell az adatkezeléshez szükséges jogalappal, míg
- – az adatszolgáltatónak (adatot átadó szervezetnek) rendelkeznie kell az adatátadáshoz szükséges jogszabályi felhatalmazással a konkrét adatátadás vonatkozásában,
- – továbbá az állami adó- és vámhatóság valamennyi esetben vizsgálja, hogy az adatátadásra a GDPR 5. cikk (1) bekezdés b) pontjában és az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény (Infotv.) 4. § (1) bekezdésében foglalt célhoz kötöttség alapelvének és valamennyi adatkezelési alapelvnek megfelelően kerüljön sor. Így kizárólag adótitoknak minősülő adatok esetében is vizsgálni szükséges, hogy az adatátadás tárgya az adatkérő szempontjából törvényben meghatározott cél, vagy feladatellátáshoz szükséges.
Összegezve tehát a fentebb leírtakat, az adóalany-nyilvántartás, figyelemmel az adótitok fogalmára – Art. 127. § (1) bekezdés – és a NAV adatvédelmi, valamint adatkezelési módszerére, alapvetően zárt nyilvántartásnak minősül.
Összegzés
Összefoglalva megállapítható, hogy a Ket. hatályon kívül helyezése óta „megtört” az a jogalkotói cél, hogy valamennyi hatósági eljárás vonatkozásában egyetlen közigazgatási eljárásjogi kódex adjon iránymutatást a hatóságoknak, legalább háttérjogszabályként. A paradigmaváltás részben magyarázható az eljárások differenciálódásával, az egyes eljárásokban biztosított jogintézmények számottevő átalakulásával, de tényként rögzítendő, hogy formai szempontból már nem kizárólag az Ákr., hanem például az adóigazgatásra specializált Art. és Air. biztosít megfelelő szabályozást, így az adóalany-nyilvántartásra vonatkozóan is.
Elvi szinten a külön szabályozás paradoxonjának tekinthető, hogy a hatósági és az adóalany-nyilvántartás(ok) szabályozási kauzalitása nem változott, a nyilvántartások formai (jogszabályi) szinten különülnek el, de az eltérő eljárásjogi „kódexek” ugyanazokat a terminus technicusokat és doktrínákat alkalmazzák, mint a Ket. „idejében”.
A fentebb leírtak alapján kijelenthetjük, hogy az adóalany-nyilvántartás tekintetében nem történt funkcionálisan paradigmaváltás, ezért az Art., az Ákr. szabályozási szempontjait, logikáját követve, ugyanazokat az eljárásjogi, nyilvántartás-vezetési rendelkezéseket (például a nyilvántartási bejegyzés ugyanúgy határozatnak minősül), illetve okokat preferálja, amelyeket az Ákr. már rögzített valamennyi hatósági nyilvántartás vonatkozásában általános jelleggel, kódexszerűen.
__________________
[1] Nyitrai Péter: „Az állami alapnyilvántartások” in Lapszánszky András (szerk.): Közigazgatási jog. Fejezetek szakigazgatásaink köréből, I., Budapest, Complex, 2013, 83–86.
[2] Gerencsér Balázs Szabolcs – Berkes Lilla: „Rendszert a rendszerekben! – avagy gondolatok a nyilvántartások rendszertanáról” Új Magyar Közigazgatás 2014/7; Gerencsér Balázs Szabolcs: A közigazgatás nyilvántartásainak rendszertana.
[3] Fábián Adrián – Fazekasné Pál Emese – Hohmann Balázs – Rózsás Eszter: „Atipikus hatósági tevékenység és döntéshozatal, különös tekintettel az új közigazgatási rendtartásra” Pro Publico Bono, Magyar Közigazgatás 2017/1, 18.
[4] Veszprémi Bernadett: „Az interoperabilitás kérdésének boncolgatása a közigazgatásban” Pro Publico Bono, Magyar Közigazgatás 2018/2.
[5] Nyitrai (1. j.).
[6] Az Art. 16. és 44. §-a szerint figyelemmel az Art. 1. melléklet 1. és 17. pontjára.
[7] Az adóazonosító jel 10 számjegyből áll, az első számjegye állandó jelleggel a 8, amelyből az következik, hogy természetes személyt azonosít, a 2–6. számjegye a 1867. január 1-je és a születési dátum között eltelt napok számát jelenti, a 7–9. számjegy az azonos napon születettek megkülönböztetésére szolgáló véletlenszerűen képzett szám, míg az utolsó számjegy egy ún. CDV, azaz ellenőrző szám.
[8] Az adószám 11 számjegyből tevődik össze, az 1–8. számjegy egy egyedileg képzett törzsszám, amely egyértelműen azonosítja az adózót, a 9. számjegy az áfakódot fejezi ki, végül a 10–11. számjegy a területileg illetékes megyei vagy fővárosi adó- és vámigazgatóságot, a Kiemelt Adó- és Vámigazgatóságot jelöli.
_____________________________________________
Az írás a szerző véleményét tartalmazza, és nem értelmezhető a TK hivatalos állásfoglalásaként.