Szentgáli-Tóth BoldizsárE blogbejegyzés célja kettős. Egyrészt magyar nyelven is elérhetővé kívánja tenni azokat a gondolatokat, melyeket Szilágyi Emese, az MTA Jogtudományi Intézetének tudományos segédmunkatársa német nyelven fogalmazott meg a Budapester Zeitungban 2018. június 28-án vele készített interjúban az Alaptörvény hetedik módosítása kapcsán. Másrészt jelen poszt szerzője hozzáfűzi saját észrevételeit, meglátásait is az interjúban elhangzottakhoz, egyértelműen megjelölve, hogy mely gondolatok származnak Szilágyi Emesétől és melyek jelen írás szerzőjétől.
I. Az Alaptörvény hetedik módosításának általános karaktere
a) Szükséges előrebocsátani, hogy az Alaptörvény hetedik módosítása sok tekintetben eltér a korábbi hat módosító normától. Szilágyi Emese rámutatott: a hetedik módosítás egyedül a közigazgatási bíráskodás tekintetében érint államszervezeti kérdéseket, egyéb vonatkozásaiban azonban a történelmi hagyományok védelme a hangsúlyos.
b) Az előző pontból is következően a hetedik módosítás szövegében a normatív tartalommal nehezen megtölthető, retorikai elemekkel operáló mondatok vannak többségben, melyek tartalmát a bírósági, illetve alkotmánybírósági gyakorlatnak kellene majd feltöltenie tartalommal.
c) Míg az eddigi módosítások elsősorban az Alaptörvény hatálybalépését kísérő alkotmányjogi és politikai diskurzusra reflektáltak, a hetedik módosítás túlnyomórészt Magyarország mint uniós tagállam, illetve az Európai Unió viszonyrendszerében értelmezhető. A cél ezúttal már nem az új alkotmányjogi keretek részleteinek tisztázása, hanem látszólag aktuálisan felmerülő, valójában azonban hosszú ideje létező jogi problémák újragondolása, mint az uniós és a tagállami jog kapcsolata, a magánszféra védelme és a közügyek szabad megvitatásához kapcsolódó jogok konfliktusa, illetve a menedékjog hosszú távú szabályozási koncepciója.
d) Mindent összevetve valójában azt tapasztaljuk, hogy a hangzatos fordulatok ellenére kevés a kézzelfogható változás, a legtöbb esetben már létező gyakorlat kodifikálásával vagy normatív tartalommal nehezen megtölthető rendelkezésekkel állunk szemben.
II. Államszervezet
A hetedik módosítás rendelkezik arról, hogy a közigazgatási bíráskodás csúcsszerve a továbbiakban nem a Kúria, hanem az attól különváltan működő közigazgatási felsőbíróság lesz. Ezt a döntést álláspontom szerint háromféleképpen értékelhetjük: egyrészt mint a közigazgatási bíráskodás súlyát erősítő jogi döntést; másrészt mint a Kúria szerepének meggyengítését célzó politikai döntést; harmadrészt mint a történelmi hagyományok előtérbe helyezését szolgáló szimbolikus lépést. E strukturális átalakítás teljes háttere csak e három szempontrendszer figyelembevételével vázolható fel teljes körűen.
III. Az alapjogok
a) Az alapjogok terén két fontos rendelkezést tartalmaz a hetedik módosítás. Egyrészről erősödik a magánszféra, különösen az otthon alkotmányos védelme, ami hosszabb távon a véleménynyilvánítás és a gyülekezés szabadságának újabb korlátozásai alapjául szolgálhat. Szilágyi Emese rámutat arra, hogy az alkotmányos szöveg változása e téren érdemi újdonságot nem hoz, hiszen az irányadó továbbra is a szükségesség/arányosság tesztje lesz, ennek keretében a bíróságoknak lehetőségük van valamennyi releváns szempont figyelembevételére.
b) A hetedik módosítás további változtatása, hogy megtiltja az életvitelszerű közterületen tartózkodást. Szilágyi Emese rámutat: az állampolgárok egy jól körülhatárolható csoportja, jelen esetben a hajléktalanok ellen irányuló jogalkotás az emberi méltósággal, illetve az emberi méltóság követelményével is ellentétes lehet, és jól illeszkedik az utóbbi évek sokszor paternalista szellemű jogalkotásába.
c) A harmadik változás, melyre Szilágyi Emese nem tér ki, a menedékjog részbeni újraszabályozása, feltételeinek szigorítása. Ennek észszerű eszköze lehet az egyéni elbírálás elve, vagyis hogy minden menedékkérelmet külön-külön kell elbírálni, azok nem kezelhetők kollektíven. Az viszont már szinte kiüresíti a menedékjog intézményét, hogy a menedékkérőnek közvetlenül olyan országból kell érkeznie, ahol halálbüntetés, kínzás vagy embertelen bánásmód fenyegetné, nem elegendő az, ha a rendes tartózkodási helye szerinti országot ilyen okból hagyta el. Ez a pillanatnyi körülmények között a gyakorlatban azt jelenti, hogy egyedül az ukrajnai háború elől menekülők jelentkezhetnek sikerrel menedékjogért Magyarországon, hiszen csak ebben az esetben állnának meg a hetedik módosítás következtében megkövetelt feltételek. A hetedik módosítás bővíti a sarkalatos tárgykörök listáját is a menedékjogra vonatkozó alapvető rendelkezések körével.
IV. Az uniós és a magyar jog
a) Szilágyi Emese részletesen kifejti, hogy ezen a téren sem vezet be gyökeres újdonságot az Alaptörvény hetedik módosítása. Valójában egy több évtizede zajló vitáról van szó, amely arról folyik, hogy az uniós és a nemzeti jog ellentéte esetén melyik jognak kell elsőbbséget élveznie. Szilágyi Emese kifejti, hogy az Európai Unió Bírósága a közösségi jogot, míg a nemzeti alkotmánybíróságok többnyire a nemzeti jogot részesítik előnyben.
b) Magyarországon sem egészen új keletű ez a vita: 2016-ban az Alkotmánybíróság már kimondta egyik határozatában, hogy az állam területe, népessége, állam- és kormányformája, valamint szuverenitása (tehát alkotmányos identitása) tekintetében az uniós jog nem érvényesülhet a nemzeti joggal szemben. A hetedik módosítás tulajdonképpen nem tett mást, mint hogy kodifikálta a 2016-os alkotmánybírósági döntésben lefektetett elvi tételeket.
c) Szilágyi Emese azzal folytatja idevonatkozó gondolatmenetét, hogy mindebből az következik, hogy az Alkotmánybíróság legalábbis bizonyos esetekben felülvizsgálhatja az uniós jog alkotmányosságát, az alkotmányos identitás tiszteletben tartása körében. Ez elméletileg megalapozható állítás, azonban nem világos, hogyan kell megtörténnie egy ilyen felülvizsgálatnak, pontosan mire terjedhet ki és milyen jogkövetkezményeket állapíthat meg az Alkotmánybíróság. Amennyiben elfogadjuk, hogy az uniós jog bizonyos körben alkotmányossági felülvizsgálatnak vethető alá, szükséges megteremteni ennek normatív kereteit.
V. A történelmi hagyományok védelme
a) A hetedik módosítás egyik átfogó célját Szilágyi Emese a történelmi hagyományok védelmében jelöli meg: a normaszöveg a tradicionális vagy tradicionálisnak tekintett alkotmányos értékek védelmét hangsúlyozza, implicit és explicit formában egyaránt. Direkt módon jut kifejezésre ez a szándék akkor, amikor a hetedik módosítás az állam minden szervének kötelességévé teszi Magyarország alkotmányos identitásának, valamint a keresztény kulturális örökségnek a védelmét.
b) Közvetett formában ebbe a körbe sorolható a közigazgatási felsőbíróság megszervezése is, a hetedik módosításhoz fűzött indokolás kifejezetten utal a közigazgatási bíróság hazai előzményeire, arra, hogy 1896 és 1949 között a közigazgatási bíráskodás a legfelsőbb szinten is elkülönült a bírósági szervezetrendszeren belül.
c) A magyar történeti alkotmányfejlődés értékesnek tartott elemeinek felélesztése az Alaptörvény kodifikációja óta jelen van a magyar közjogi gondolkodásban, ennek újabb, fontos mérföldkövével állunk szemben. Azonban mindeddig azt tapasztaltuk, a historizáló retorika csak ritkán jelent érdemi változásokat, többnyire a történeti utalások jelentősége szimbolikus. Ennek jó példája a történeti alkotmány vívmányainak esete, melyek 2011 óta az alkotmányos rendszer részei, értelmezési segédletként felhívhatók. A valóságban viszont azt tapasztaljuk, hogy megfelelően körülhatárolható tartalom nélkül ezek a vívmányok sem hoztak valódi újdonságot a jogrendszerbe, a historizáló érvelés pusztán egyébként is meglévő érvrendszerek alátámasztását szolgálja. Ezért könnyen lehet, hogy az alkotmányos identitást, illetve a keresztény kulturális örökséget hangsúlyozó alkotmányos rendelkezések is inkább díszítő elemként, semmint új értelmezési távlatot nyitó szabályként fognak érvényesülni, végső soron ez azonban a jogalkalmazókon, illetve a tudományos élet képviselőin múlik majd.
VI. Jogértelmezés
A hetedik módosítás egy további, az előzőhöz kapcsolódó iránya a jogértelmezés normatív kereteinek pontosítása, mivel a továbbiakban a jogszabályok céljának megállapítása során különösen a preambulumot, valamint a jogszabályhoz fűzött indokolást kell figyelembe venni. Ezeket a tartalmakat a jogértelmezők eddig is figyelembe vehették, és ezután sem zárható ki, hogy más támpontokra is tekintettel legyenek. Feltételezhető, hogy ez a módosítás egyfajta orientációt fog jelenteni a jogalkalmazók számára, mozgásterüket azonban érdemben sem nem bővíti, sem nem szűkíti, szerepe tehát inkább szimbolikus jellegű.
Összegzés
a) Szilágyi Emese úgy fogalmaz a vele készült interjú zárásaként, hogy az Alaptörvény hetedik módosítása, valamint egyéb jelenségek a jogállam eróziójának tünetei. Kétségtelen, hogy az elmúlt időszak bővelkedik ilyen irányú folyamatokban, azonban úgy tűnik, ezek sorában a hetedik módosítás nem kiemelkedő.
b) Egy alkotmányi szövegnek mindig van egy jogi, valamint egy politikai karaktere: az egyes rendelkezések tárgyától függően hol egyik, hol másik jelleg a meghatározó. A hetedik módosítás esetében egyértelműen az aktuális politikai célkitűzésekhez igazodó szimbolikus funkció a legfontosabb, eltekintve a közigazgatási bíráskodás struktúrájának átalakításától.
c) Mindebből az következik, hogy a hetedik módosítás jelentősége főként politikai, alkotmányjogi tekintetben valóban új vonásokat alig találunk a normaszövegben. Mindazonáltal a történelmi hagyományokat hangsúlyozó fordulatok, továbbá a nemzeti és az uniós jog kapcsolatát érintő rendelkezések valódi tartalmát és hatását a gyakorlat fényében lehet majd hosszabb távon megítélni. Az azonban már most megállapítható: a hetedik módosítás kapcsán főként két út kínálkozik. Az egyik lehetséges irány a bizonytalan tartalmú rendelkezések mellőzése a gyakorlatban, ezzel viszont egyes alkotmányos szabályok tartalma kiüresedhet. A másik alternatíva pedig az új értelmezési keretek aktivista megközelítése, ezzel új jogintézmények és értelmezési módszerek előtérbe helyezése. Ez az út magában hordozza a fejlődés esélyét, de legalább ugyanennyire a kockáztatja jogbiztonságot is. Olyan fogalmak esetében, mint az alkotmányos identitás vagy a keresztény kulturális örökség, nem lehetséges általánosan elfogadott definíciót adni, innentől pedig az egyes bíróságok, jogalkalmazó szervek gyakorlata túlzottan széttartó lehet.
d) A valóság persze bonyolultabb a fentebb vázoltnál: feltételezhetően az imént ismertetett két paradigma valamiféle ötvözete fog érvényesülni. Alkotmányjogászként a feladat ilyenkor az lehet, hogy hosszú távon hozzájáruljunk olyan tudományos keretek kimunkálásához, melyek az eredendően nem alkotmányjogi kategóriák konszolidált értelmezését segítik, ezzel a jogbiztonságot erősítik.
Az írás a szerző véleményét tartalmazza és nem értelmezhető az MTA TK hivatalos állásfoglalásaként.