Az ELTE ÁJK Alkotmányjogi Tanszék tudományos diákköreiHogyan végzik az egyetemi ombudsmanok a munkájukat a világ más országaiban? Milyen jogköreik vannak, hogyan illeszkednek az adott egyetem szervezetébe? Az ELTE kutatócsoportja többek között ezekre a kérdésekre kereste a választ összehasonlító elemzésében. Az elemzés célja, hogy szakmai háttéranyagot biztosítson az ELTE vezetői és döntéshozó testületei számára az egyetemi (intézményi) ombudsman tisztség bevezetésének előkészítéséhez kapcsolódóan. A kutatócsoport tagjai előzetesen meghatározott és tesztelt, komplex kérdőív segítségével dolgozták fel az a vizsálatba bevont 59 intézmény internetes oldalain rendelkezésre álló információkat. Az elemzés értékelő megállapításainak viszonyítási pontját a Nemzetközi Ombudsman Szövetség (International Ombudsman Association) által, speciálisan az egyetemi ombudsmanok működésével kapcsolatban megfogalmazott ajánlások jelentik. Az elemzés teljes terjedelmében olvasható az ELTE ombudsman projektet bemutató honlapján.
A szerzők az ELTE ÁJK Alkotmányjogi Tanszéke mellett működő tudományos diákkörök tagjai: Burján Evelin, Cseh Kristóf, Csatári Orsolya, Csizmazia Orsolya, Deáki Dorka, Jádi Olivér, Kiripolszky Michaela, Kiss Balázs, Kührner László, Morauszki Rita, Papp Dorottya, Pozsár-Szentmiklósy Zoltán, Varga Kálmán Márk, Varga Virág Kornélia. Szerkesztők: Burján Evelin, Pozsár-Szentmiklósy Zoltán, Varga Virág Kornélia
Az egyetemi ombudsman tevékenysége
A vizsgált egyetemi ombudsmanok jelentős része a hallgatók (ide értve a doktoranduszokat is) körében felmerülő panaszokat kezeli. Sok egyetemi ombudsmanhoz azonban jóval tágabb kör, a hallgatókon túl az egyetemi közösség valamennyi tagja fordulhat. Egy másik jellemző modellnek tekinthető, amikor az egyetemi ombudsman elsősorban hallgatói ügyekben jár el, de segítséget nyújt a munkavállalóknak, a hallgatók szüleinek, és olyan campuson kívüli személyeknek is, akik a hallgatókat támogatják. Néhány esetben az aktív hallgatói jogviszonnyal rendelkezőkön túl a már végzett hallgatóknak is lehetősége van az ombudsmanhoz fordulni. Olyan egyetemek esetén, melyek saját felvételi eljárással rendelkeznek, a felvételizők is megkereshetik az egyetemi ombudsmant panasz esetén. Egy esetben arra is van példa, hogy egyetemen kívüli személy is fordulhat az egyetemi ombudsmanhoz, amennyiben állítása szerint az egyetem által nyújtott szolgáltatás során nagy nyilvánosság előtt valamilyen joga sérült.
A vizsgálatban szereplő valamennyi egyetemi ombudsman szabályozás lehetővé teszi, hogy a hozzá fordulók panaszaikkal a) e-mailben keressék meg az ombudsmant, de tipikus kapcsolattartási forma még b) a telefon és c) az előre egyeztetett időpontban megtartott személyes találkozó. Néhány esetben az egyetemi ombudsman d) fogadóóráján vagy meghatározott ügyfélfogadási időben is megkereshető és gyakori e) az internetes formanyomtatvány kitöltésének lehetősége. Van olyan egyetemi ombudsman, amelynek gyakorlatában a személyes találkozókat, megbeszéléseket preferálják az írásos megkeresések helyett, elsősorban a bejelentők személyes adatainak védelme érdekében, de olyan gyakorlattal is találkozunk, amely a kapcsolattartás valamennyi formáját ismeri és használja – így akár a Skype-ot és a WhatsApp-ot is.
Főszabály szerint egyik vizsgált egyetemi ombudsman sem jár el hivatalból, alapvetően kérelemre folytatja tevékenységét. Kivételt jelent ez alól, ha a tudomására jutott információk alapján súlyos személyi sérülés veszélye áll fenn, illetve ha fizikai bántalmazás történt. A vizsgált egyetemi ombudsmanok jelentős része hivatalból is jelezhet valamely egyetemi policyvel kapcsolatban felmerült problémát és kezdeményezheti annak módosítását is.
A vizsgált egyetemi ombudsmanok tevékenységi köre általában összetett és valamennyi tanulmányi és munkaügyi területet lefedi. Valamennyi vizsgált egyetemi ombudsmannál megfigyelhető, hogy kivizsgálhatja a) a tisztességtelen bánásmóddal, tisztességtelen eljárással, diszkriminációval és személyes (munkahelyi vagy a tanulmányokkal összefüggő) konfliktusokkal kapcsolatos ügyeket. Jelentős és sok helyen vizsgált ügytípusnak tekinthető b) a szexuális visszaélés, zaklatás, fenyegetés, megtorlás, fizikai erőszak, bántalmazás is. A tanulmányi ügyeken belül a vizsgált egyetemi ombudsmanok többsége eljárhat c) (az értékelés tartalmát nem érintő) érdemjegyekkel, szakdolgozattal, valamint hallgatói jogokkal kapcsolatos vitás ügyekben, ehhez kötődően d) oktatásszervezést érintő javaslatokat is megfogalmazhat. Néhány egyetemen lehetőség van e) felvételivel, lakhatással, pénzügyekkel kapcsolatos ügyekben is az ombudsmanhoz fordulni. Bizonyos egyetemeken f) a hallgatói vagy más egyetemi szintű szabályzat értelmezése kapcsán is kikérhető az ombudsman véleménye és a vizsgált egyetemi ombudsmanok közül egy esetben g) a hallgatók közvetlenül is megfogalmazhatnak javaslatokat magának az ombudsmannak a működésével kapcsolatban. Az általunk vizsgált egyetemek körében ritkábban fordul elő, hogy az ombudsman h) munkaügyi jogviták, i) fizetésbeli egyenlőtlenségek körében eljárjon, viszont gyakori a j) szellemi tulajdon megsértése esetén való eljárás. Kivételesen arra is van példa, hogy az ombudsman k) jogi tanácsadást nyújt egyetemi jogvitákkal kapcsolatos ügyekben.
A vizsgált egyetemi szabályozások között l) olyan is van, amely nem határozza meg tételesen az egyetemi ombudsman által vizsgálható ügytípusokat, hanem rögzíti, hogy eljár minden olyan ügyben, amely semmilyen más egyetemi fórum feladatkörébe nem tartozik.
A kutatócsoport által vizsgált egyetemi ombudsmanok nem folytatnak hivatalos tényfeltárást vagy nyomozást, vagy más, szabályozott (pl. fegyelmi, etikai) eljárást, nem nyújtanak jogi vagy pszichológiai tanácsadást és természetesen nem képviselik egyik konfliktusban részt vevő fél érdekeit sem. Az egyetemi ombudsmanok a legtöbb esetben nem írhatják felül más egyetemi tisztségviselő döntését és egyébként nem vizsgálhatnak olyan ügyeket, amelyekben már jogorvoslatot kezdeményeztek, vagy amelyek bíróság előtt folyamatban vannak. A fentiek közül valamennyi jellemző összhangban van az ombudsman-tevékenység alapelveivel, a bizalmassággal, az informalitással, a semlegességgel és pártatlansággal, valamint a függetlenséggel. Speciális szabályként néhány egyetemi ombudsman esetében megjelenik az az előírás, hogy nem találkozhat senkivel, aki nem kíván vele ombudsmani minőségében találkozni, vagy (a speciális szakértelem szükségessége miatt) nem járhat el fogyatékossággal kapcsolatos ügyekben, vagy nem láthat el mediációs tevékenységet. Ez utóbbi megkötés kivételnek tekinthető, a mediáció egyébként az intézményi ombudsmanok egyik jellemző tevékenysége.
A vizsgált egyetemi ombudsmanok tevékenysége rendszerint két fő területre fókuszál. Az egyik jellemző tevékenység, hogy az egyetemi ombudsman a hozzá beérkezett egyedi ügyekben segítséget nyújt és lehetőség szerint megoldási alternatívákat kínál fel. Ennek keretében meghallgatja a hozzá forduló panaszosokat, információt szolgáltat az egyetemi szabályzatokról és policykről, a panaszos jogairól és kötelezettségeiről, vele együttműködésben stratégiákat dolgoz ki a probléma megoldására, felvázolja a lehetséges megoldási utakat. A következő szakaszban a vizsgált egyetemek többségében kérhető, hogy az ombudsman, mint mediátor segítsen a felmerült konfliktus kezelésében, immár mindkét érintett fél bevonásával. Lényeges hangsúlyozni, hogy ilyen esetben az eljárás a panaszos kérelmére indul, hivatalból nem végez mediációt az ombudsman. Néhány esetben az ombudsman maga is indíthat eljárást az egyetemi fórumrendszeren belül (például fegyelmi vagy etikai eljárást – ebben az esetben az eljárást nem ő folytatja le, hanem csak kezdeményezője annak), vagy a panaszos érdekében maga avatkozhat be az ügybe – például egyeztetést kezdeményezve a panaszban megjelölt egyetemi polgárral. Arra is van példa, hogy az ombudsman sikertelen mediáció esetén egy részletes írásbeli anyagot készít, amelyben a mindkét fél által előadottakat és saját megállapításait is rögzíti – mindezt a tevékenységére vonatkozó egyéb adatokkal együtt az éves beszámolója részeként nyilvánosságra hozza.
Néhány esetben látunk arra is példát, hogy az ombudsman csak közvetítő szerepet tölt be, azonban nem mediál és saját maga nem folytat informális eljárást sem. Ezekben az esetekben az ombudsman különböző egyetemi testületek ülésein vehet részt, panaszokat továbbíthat a hatáskörrel rendelkező egyetemi szervek felé, amelyek döntésük során kikérik az ombudsman véleményét. Egy esetben az ombudsman konkrét jogi segítséget és jogi képviseletet is nyújt az általa működtetett jogklinikán keresztül.
Az egyetemi ombudsmanok tevékenységének másik jellemző eleme az egyetemi szintű problémák kezelése: ennek keretében az ombudsman rendszerint feltárja az oktatással, egyetemi működéssel összefüggésben felmerülő problémákat. E tevékenységet rendszerint nem hivatalból induló vizsgálat előzi meg. Az ombudsman a hozzá beérkezett panaszok alapján deríti fel a problémák eredetét, és amennyiben azt tapasztalja, hogy a probléma rendszerszinten is jelentkezik, javaslatok, ajánlások, policyk kidolgozását, vagy azok módosítását javasolhatja az egyetem számára. Az ombudsman a rendszerszintű panaszok feltárása során szorosan együttműködik az egyetem más testületeivel és szerveivel.
Általános jellemző, hogy az egyetemi ombudsmannal az egyetem, annak szervei és valamennyi dolgozója együttműködni köteles. Ezen felül az egyetemek az egyetemi ombudsmanokat tevékenységük ellátása során az egyetemi dokumentumokhoz való teljeskörű hozzáféréssel segítik. Néhány esetben az ombudsman adathozzáférési kérelme elsőbbséget élvez bármely más személlyel szemben. Az egyetemek az ombudsman munkáját az intézmény működtetése, fenntartása és finanszírozása mellett jellemzően önálló infrastruktúra biztosításával is segítik – így például az egyetemen belül biztosítanak számára irodát, valamint támogatják hozzáférését az informatikai és más egyetemi szolgáltatásokhoz.
Az egyetemi ombudsman jogállása
A vizsgált egyetemi ombudsmanok mindegyike jelentős autonómiával rendelkezik az egyetemi struktúrán belül. Az alkalmazott szervezeti megoldások közötti különbségek nem jelentősek: a) néhány esetben az ombudsman szimbolikusan az egyetem vezetéséhez kapcsolódik, b) az esetek túlnyomó többségében az egyetemi szervezetrendszer részeként, de a hierarchikus struktúrától függetlenül működik az ombudsman, c) egy esetben pedig arra is van példa, hogy az ombudsman-funkciót szerződéses alapon tölti be egy, az egyetemtől független, külső személy.
Az intézményi ombudsman egyetemi vezető (rektor, elnök, dékán) alá rendelése elsősorban azt a célt szolgálja, hogy az ombudsman közvetlen jelzési lehetőséggel rendelkezzen a felelős döntéshozó felé. Az egyetemi szervezethez tartozó, de a hierarchikus struktúrától független státus a tisztséget betöltő személy (személyek) szakmai és személyes függetlensége mellett az ombudsman-intézmény szervezeti autonómiáját támogatja. Az autonómia előfeltétele az ombudsman pártatlan eljárásának az egyetemi polgárok közötti vitás helyzetek kezelése során. Az egyetemi szervezeten kívüli, az adott intézményhez szerződéses alapon kapcsolódó ombudsman működése atipikusnak mondható.
Érdemes felhívni a figyelmet az Ausztriában és Litvániában alkalmazott megoldásra, amelynek megfelelően egy országos illetékességgel rendelkező állami tisztségviselő feladata az egyetemekhez kapcsolódó ombudsman-tevékenység ellátása (hasonlóan a Magyarországon működő oktatási jogok biztosához, akinek tevékenysége ugyanakkor az oktatás teljes területére vonatkozik). A litvániai, a parlament (Seimas) által választott állami ombudsman tevékenységének és vizsgálatának fókuszában elsősorban az akadémiai terület etikai normái és eljárásai állnak. Az ausztriai hallgatói ombudsman pedig az egyik szövetségi minisztérium keretében látja el tevékenységét, amely elsősorban az egyetemi képzésekkel és szolgáltatásokkal kapcsolatos panaszok kezelésére vonatkozik. Az állami hallgatói ombudsman mellett speciális profilú kötődő intézményi ombudsmanok is működnek több ausztriai egyetemen.
Az intézményi egyetemi ombudsmanok és stábjaik többféle szervezeti formációban működnek: a) leginkább elterjedt az egyszemélyes intézmény, amelynek működését egy kisebb szakértői team, iroda segíti, b) szintén elterjedt megoldás a háromszereplős ombudsman-intézmény, amelyben az ombudsman működését ombudsman-helyettes és ombudsman-asszisztens segíti, c) több egyetem alkalmazza a társombudsman intézményét, d) míg néhány esetben egy szűkebb tanácsadói hálózat segíti, vagy e) egy felügyelő testület ellenőrzi az intézményi ombudsman munkáját. Az általunk vizsgált intézmények esetében ritkábban fordul elő, hogy f) meghatározott szakterületekhez kapcsolódóan, vagy az egyetemi polgárok meghatározott csoportjaihoz (pl. oktatók, hallgatók, dolgozók) kapcsolódóan szakosított ombudsman-tisztségeket hozzanak létre. Arra is van ugyanakkor példa, hogy g) a központi ombudsman mellett az adott egyetem karain külön ombudsmanok működjenek.
Valamennyi szervezeti formáció esetében jellemző a kis létszámú stáb tagjainak különböző ismereteire és tapasztalataira építő, valamint rugalmasan működő team-munka, a szakosított ombudsmanok esetében pedig az egymás közötti, hálózatos együttműködés. Valamennyi ombudsman-team szorosan együttműködik saját egyetemük szerveivel és testületeivel.
A vizsgált intézményi ombudsmanok működésére vonatkozó szabályozások és leírások rendszerint nem tartalmaznak a tisztség betöltésével kapcsolatban előírt, explicit követelményeket. Tipikusnak mondható ugyanakkor az egyetemi szervezet, folyamatok és eljárások ismeretének követelménye, a vezetői tapasztalat, a mediációhoz, a pszichológiai támogatáshoz és a kommunikációhoz kapcsolódó ismeretek elvárása és megléte. Az intézményi ombudsmani tisztségre pályázó személyek aktuális jogállására vonatkozóan több egyetem esetében előírás, hogy a tisztséget egyetemi alkalmazott, vagy professor emeritus töltse be, egy esetben pedig a pályázat benyújtásának feltétele a hallgatói jogviszony. Az intézményi ombudsmanok a legtöbb esetben a legfőbb egyetemi döntéshozó testület (Szenátus) általi választással nyerik el tisztségüket, van példa a rektor, vagy az egyetem irányító testülete általi kinevezésre és a rektori kinevezés szenátusi megerősítésére is. Speciálisnak tekinthető az a megoldás, amely szerint a tisztség betöltéséről egy erre a célra összehívott egyetemi bizottság dönt.
A vizsgált intézményi ombudsmanok megbízatási ideje változatos képet mutat. Van példa két-, három-, négy- és ötéves, határozott megbízatási időre és határozatlan időtartamra is. Több egyetem tartalmazza az egy- vagy kétéves próbaidő és a határozott idejű megbízatás kombinációját. Van olyan egyetem, amely csak egy alkalommal teszi lehetővé az újraválaszthatóságot, míg több példa van arra, hogy az újraválaszthatóság nem korlátozott.
A kutatócsoport által vizsgált intézményi ombudsmanok egy része főállásban látja el tevékenységet, de arra is számos példa van, hogy a tisztséget nem főállásban, hanem kifejezetten az egyetemi oktatói tevékenység mellett látják el. Van olyan egyetem, amely kifejezetten lehetővé teszi a választást a főállásban vagy mellékállásban végzett ombudsmani tevékenység között, továbbá a stábtagok vonatkozásában is van példa a fő- és mellékállás kombinációjára.
Általános jellemzők
Az egyetemi ombudsmanok kivétel nélkül az International Ombudsman Association által meghatározott alapelvek mentén működnek. Ezek az alapelvek a függetlenség, a semlegesség és a pártatlanság, a bizalmasság és az informalitás. A függetlenség elvének megfelelően az egyetemi ombudsman az egyetem szervezeti struktúráján belül autonómiával rendelkezik, amelyet a szervezeti és személyi függetlenség hagyományos garanciái támogatnak (pl. kiválasztási szabályok, összeférhetetlenségi szabályok, hatásköri szabályok, az utasíthatóság tilalma). Az egyetemi ombudsman minden esetben pártatlanul jár el, az adott ügyben vagy vitában nem lehet részrehajló, és nem járhat el olyan ügyben, amellyel összefüggésben összeférhetetlensége megállapítható. A pártatlanság elvéből következően az ombudsman nem képviselheti egyik vitás felet sem az egyetemi fórumok előtti eljárásokban, feladata a tisztességes eljárás lefolytatásának támogatása. A bizalmasság elsősorban az ombudsman titoktartási kötelezettségét érinti, a hozzá fordulók személyes adatait csak az érintettek kifejezett hozzájárulása esetén oszthatja meg másokkal – ez alól csak a személyi sérüléssel járó közvetlen veszélyhelyzet elhárítása jelenthet kivételt. Az informalitás elve alapján az ombudsman eljárása nem formalizált, nem jár kötelező eljárási lépésekkel és döntési jogkörrel – a tevékenységre általánosságban sokkal inkább a rugalmasság jellemző.
A vizsgált egyetemek döntő többsége az egyetem honlapján nyilvánosságra hozza az ombudsman beszámolóit. Ezek a beszámolók jellemzően évente kerülnek ki, három egyetem tér el ettől, ahol félévente, illetve kétévente teszi közzé jelentéseit az ombudsman. A nyilvánosságra hozott ombudsmani beszámolók kivétel nélkül, teljes mértékben anonimizáltak.
A beszámolók struktúrája különböző, de jellemzően ugyanazokból az elemekből épülnek fel: ügyforgalmi statisztikák, anonim történetek, rendszerszintű problémák, állásfoglalások, panaszokra vonatkozó adatok ügytípusok szerinti bontásban. Legjellemzőbb a statisztikai kimutatások közzététele, amelyeken belül megjelennek az általános trendek összehasonlításban a korábbi évek tapasztalataival. A beszámolókban szintén önálló strukturális egységben szerepelnek a rendszerszintű problémákkal összefüggésben megfogalmazott policy-javaslatok és ajánlások.
Van olyan egyetem is, ahol az egyetemi polgárok kapcsolódó tapasztalatait vizsgáló kérdőívek feldolgozásának eredménye kerül a jelentésbe, és olyan is, ahol a jelentés az anonimizált ügyek részletes leírásait tartalmazza azok kimenetelével együtt. Jellemző az is, hogy az egyetemi polgárok által megfogalmazott, az ombudsman tevékenységére vonatkozó szöveges értékeléseket, véleményeket is közzéteszik a jelentés mellett. A beszámoló részeként gyakran teszik közzé az ombudsman költségvetési beszámolóját, valamint önellenőrzésével kapcsolatos adatokat, megállapításokat.
Formálisan a beszámolók címzettjei sok esetben az egyetem vezetői vagy vezető döntéshozó testületei, de a beszámolók tartalmi értelemben minden egyetemi polgárnak, a teljes egyetemi nyilvánosságnak szólnak. Arra is van példa, hogy az ombudsman közvetlenül a hallgatói érdekképviseletnek címezi beszámolóját.
Az feldolgozott ügyek száma sok tényezőtől függ egy-egy egyetemnél: az egyetem mérete és tagoltsága, az egyetemi polgárok létszáma, más egyetemi támogatási formák megléte, szervezeti kultúra, az ombudsman tevékenységi köre, az ombudsman iroda apparátusa és kapacitása, stb. Mivel a jelzett körülmények minden egyetemen máshogyan alkulnak, önmagában az ügyek számának alakulásából nem lehet általános következtetéseket levonni az ombudsman-működés tapasztalataira vonatkozóan.
A vizsgált egyetemek éves ügyszámai jellemzően évi 100–500 között mozognak. Volt olyan egyetem, ahol az ügyek száma nem érte el a százat sem, több egyetemen fordult elő évi 500-nál több ügy, a legmagasabb számú üggyel rendelkező egyetem éves jelentésében pedig 2500 ügy szerepelt.
A vizsgált egyetemek körében legkorábban a Simon Fraser University-n, 1965-ben kezdte meg tevékenységét az egyetemi ombudsman. A vizsgált felsőoktatási intézmények jelentős részénél az 1990-es évekre és az azt megelőző időszakra nyúlik vissza az egyetemi ombudsman működésének kezdete, az intézmény elterjedésének újabb hulláma pedig a 2000-es évektől napjainkig terjed.
_________________
Az írás a szerzők véleményét tartalmazza és nem értelmezhető az MTA TK hivatalos állásfoglalásaként.