Szilágyi EmeseÁprilis elején került a parlament elé a törvényjavaslat, amely elnevezése szerint a külföldről támogatott civil szervezetek átláthatóságát tűzi célul. A tervezet azonban számos alkotmányossági aggályt is felvet: egyrészt, nem tisztázott, hogy mi teszi szükségessé az egyesülési jog korlátozását. Mivel a bevezetni kívánt megszorító rendelkezések nem alkalmazandók a civil szerveződések számos formájára, a szabályozás felveti az egyenlő bánásmód sérelmének lehetőségét is. Másrészt, érdemes azt is áttekinteni, hogy milyen nemzetközi példák előzik meg a hazai szabályalkotást, hiszen abból a jogalkotó által elérni kívánt célra vonatkozó következtetést vonhatunk le.
A javaslat szerint külföldről támogatott szervezetnek minősülnek azok az egyesületek és alapítványok, amelyek közvetlenül vagy közvetve külföldről hétmillió-kétszázezer forint értékű pénzbeli vagy egyéb vagyoni értékű juttatásban részesülnek. Nem kell azonban beszámítani azt a támogatást, amely az Európai Unió szerveitől a magyar állami szervek közbeiktatásával érkezik, továbbá nem terjed ki a törvény személyi hatálya azokra a szervezetekre, amelyek nem minősülnek civilnek, tehát a pártokra, a pártalapítványokra, a közalapítványokra, a szakszervezetekre és a kölcsönös biztosító egyesületekre, sem a sportegyesületekre, illletve a vallási tevékenységet végző egyesületekre. A külföldről támogatottság tényét be kell jelenteni a székhely szerint illetékes törvényszéknek, a törvény mellékletében meghatározott adattartalommal. A külföldi támogatást részletezve kell feltüntetni a támogató neve és székhelye, vagy országa és városa megjelölésével.
A javaslat az egyesülési jog külső aspektusát korlátozó szabályokat tartalmaz, és a hazai szabályozási modellt az autokratikus irányba tolja. Célja, hogy a demokratikus közvélemény-formálásban szerepet vállaló civil szervezetekről a társadalom megtudja, hogy azok milyen érdeket képviselnek. A jogalkotói indokolás szerint ugyanis a civil szervezetek befolyása „irányulhat valamely konkrét politikai, gazdasági döntés meghozatalára, egyes szakpolitikák irányainak meghatározására, vagy legtágabb értelemben akár a demokratikus állami intézményrendszer működésére is.” Ez az érvelés úgy szól, mintha olyan, a közhatalom közvetlen befolyásolására létrehozott szervezetekről volna szó, amelyeknek valós esélyük nyílhat a közhatalom megragadására és politikai programjuk megvalósítására. Valójában azonban az erre alkalmas egyesülési forma a párt, amelyek nem esnek a törvény hatálya alá. A pártokra és pártalapítványokra továbbra is a Párttörvényben foglalt kötelezettségek vonatkoznak, amely szerint a „párt külföldi szervezettől … és nem magyar állampolgár természetes személytől vagyoni hozzájárulást nem fogadhat el.”
Érdemes azonban hangsúlyozni, gyakorlatilag szakmai konszenzus van arról, hogy a pártok finanszírozására, bevételeik ellenőrzésére vonatkozó, még ma is hatályban tartott, 1989-ben, a jogállami átmenet speciális körülményeinek figyelembevételével alkotott szabályok valójában alkalmatlanok a pártok finanszírozásának átláthatóvá tételére. Az Alaptörvény VIII. cikk (4) bekezdése szerint a „pártok működésének és gazdálkodásának részletes szabályait sarkalatos törvény határozza meg.” Ez a rendelkezés imperatív, jogalkotásra kötelezi az országgyűlést, azonban alaptörvényi kötelezettségének az országgyűlés immár 5 év (!) alatt sem tett eleget, így kijelenthető, hogy mulasztással előidézett alaptörvény-ellenes helyzet áll fenn. Illetve megállapítható az is, hogy amennyiben a jogalkotó tényleges célja a közhatalmat befolyásolni törekvő motivált érdekek felkutatása, a kapcsolati hálók áttekinthetővé tétele volna, úgy ezen a területen kezdene heves jogalkotásba. A törvényalkotás tehát célt téveszt, amikor civil szervezetek befolyásától félti az ország szuverenitását, miközben a közhatalmat valóban és érdemben befolyásolni képes szervezetek finanszírozása átláthatatlanul ás ellenőrizhetetlenül zajlik.
Másrészről, az egyesülési jog alapján létrejött szervezeteknek már eddig is meglehetősen szigorú beszámolási kötelezettségnek kellett eleget tenniük: egyszeres vagy a kettős könyvviteli rendszerben készítik el beszámolójukat, amely tartalmazza a mérleget (vagy az egyszerűsített mérleget), az eredménykimutatást, valamint kettős könyvvitel esetében a kiegészítő mellékletet. Emellett a civil szervezetek kötelesek közhasznúsági mellékletet készíteni, valamint ezeket az adatokat közzétenni. Elmondható tehát, hogy a hatályos jogszabályok szerint a civil szervezetek gazdálkodásának átláthatósága már most is megvalósul. A szabályozás szükségessége nem támasztható alá meggyőzően.
Az új rendelkezések nem vonatkoznak a magánszemélyek szerveződésének minden formájára: nem kell a külföldről érkező támogatás tényét bejelentenie a pártoknak, a pártalapítványoknak, közalapítványoknak, a szakszervezeteknek és a kölcsönös biztosító egyesületeknek, sem a sportegyesületeknek, és a vallási tevékenységet végző egyesületeknek. A jogalkotó ezt a különbségtételt azzal indokolja, hogy azok vagy eleve nem minősülnek civil szervezetnek, vagy más alapvető joghoz kapcsolódik a működésük. Kétséges azonban, hogy ez a különbségtétel igazolható. Az eltérő bánásmód alapja az lehet, hogy mely társadalmi szervezetek képesek a demokratikus közbeszéd befolyásolására, a megkülönbözetés azonban nem plauzibilis: nincsen ugyanis akadálya annak, sőt kívánatos is lehet, hogy sportegyesületek a demokratikus nyilvánosság formáit kihasználva hívják fel a figyelmet pl. az egészséges, sportos életmód fontosságára. Ehhez hasonlóan nem kifogásolható, ha vallási szervezetek az általuk fontosnak tartott társadalmi problémákat elemzik, mi több, térítő munkát végeznek. Tehát amennyiben a megkülönböztetés alapja az, hogy mely szervezetek tűzhetik ki célul a közbeszéd befolyásolását, akkor a törvényjavaslatban alkalmazott különbségtétel ésszerűen és objektív módon nem indokolható. A tervezett normaszöveg így nem csak szükségtelenül korlátozza az egyesülés szabadságát, de még indokolatlan módon diszkriminál is a személyegyesülések egyes típusai között.
Ennyit a törvényjavaslat Alaptörvénnyel való összhangjáról. Érdemes azonban áttekinteni, hogy hogyan szerepel a törvényjavaslat a nemzetközi sztenderdeket és példákat figyelembe véve. Az Emberi Jogok Európai Bírósága eddig nem hozott hasonló ügyben döntést. Érdemes azonban megjegyezni, hogy a mintaadó orosz „idegen ügynök törvénnyel”, és az annak alapján alkalmazott intézkedésekkel szemben 11 NGO már 2013 februárjában a strasbourgi testülethez fordult, és újabban az események felgyorsulni látszanak. A nálunk is meghonosítani kívánt szabályozást leggyakrabban tehát a hasonló orosz törvényhez hasonlítják. A 2012-ben elfogadott orosz „idegen ügynök törvény” elsődleges célja szintén a megbélyegzés: a szabályozás hatálya alá tartozó szervezeteknek minden kiadványukon fel kell tüntetniük, illetve minden megszólalásuk elején közölniük kell külföldről támogatott ügynök-mivoltukat.
A törvénnyel szemben a Velencei Bizottság kétségeinek adott hangot: a 2014 júniusában közreadott véleményében – amelynek kidolgozásában Paczolay Péter is közreműködött – a szervezet rámutatott, hogy az egyesülés szabadsága a modern demokratikus és plurális társadalmak működésének alapköve, amely „barométerként jelzi az emberi jogok védelmének érvényesülési szintjét és a demokratikus működést egy államban.” Számos ENSZ okmányt felidézve a Bizottság hangsúlyozta, hogy az egyesülési szabadság jogának elengedhetetlen része a támogatások gyűjtésének és elfogadásának joga, illetve, az államok által előírt beszámolási kötelezettség nem jelenthet aránytalan terhet az egyesületek működése vonatkozásában. Továbbá, a civil szervezetek között nem tehető különbség anyagi forrásaik eredete alapján.
A 2012-es orosz törvény azonban csupán első volt az emberi jogokat védő szervezetek elleni lépések sorában. Három évvel később megszületett az orosz „nemkívánatos szervezetekről” szóló törvény. Nemkívánatosnak azok a nem-kereskedelmi és nem kormányzati szervezetek, tehát NGO-k minősülhetnek, amelyek fenyegetik az orosz állam alkotmányos berendezkedésének alapjait, az ország önvédelmi képességeit, vagy nemzetbiztonságát. A szabályozás alapján az ügyészség akár a nemkívánatosnak tekintett szerveződések feloszlatását is kezdeményezheti. Nem bírósági eljárásról van szó: az ügyészség felszólítására a szervezetnek ki kell mondania saját feloszlását, ennek megtagadása esetén tagjai akár hat évig terjedő szabadságvesztés-büntetésre is számíthatnak. Az érintett személyegyesülések működése akkor is nehézségekbe ütközik, ha feloszlatásukra mégsem kerülne sor, hiszen nem lehetnek nyilvános események szervezői, nem készíthetnek és terjeszthetnek kampányanyagokat, nem jelenhetnek meg médiafelületeken, nem vehetnek igénybe banki és egyéb pénzügyi szolgáltatásokat sem. A Velencei Bizottság 2016 nyarán elfogadott véleményében elismételte a civil szerveződések fontosságáról korábban tett megállapításait, illetve kijelentette: a törvény azzal, hogy bizonyos NGO-k működését megtiltja, illetve közigazgatási és büntetőjogi szankciókat vezet be tevékenységük kapcsán, megsérti az egyesülés szabadságát.
Az orosz szabályozás azonban nem az egyetlen nemzetközi példa. A 2016 júliusában az izraeli Knesszet fogadott el a „külföldi politikai szervezettől kapott támogatásról való beszámolási kötelezettségről” szóló törvényt. A külföldi politikai szervezetek körébe nem csupán külföldi kormányok szervezetei vagy külföldi politikai szerveződések tartozhatnak, hanem külföldi anyavállalat leányvállalata, sőt külföldi személyek bármilyen egyesülése is. A külföldről támogatott szervezeteket negyedéves beszámolási kötelezettség terheli az adományok összegére és céljaira, illetve az adományozó személyére vonatkozóan. Ezek az információk az igazságügyi minisztérium honlapján is megjelennek. Hasonlóan az orosz törvényhez, az izraeli szabályozás is megköveteli a külföldről támogatott szervezetektől, hogy ezt a tényt saját promóciós kiadványaikban is jelenítsék meg.
A külföldről támogatott civil szervezetek megbélyegzésének gyakorlata nem a 2010-es évek terméke: Azerbajdzsánban már 2009-ben olyan elnöki dekrétum született, amely szerint a külföldről érkező adományokat az igazságügyi minisztériumnál regisztráltatni kell. Kínában 2010-ben bocsátottak ki szabályozást a külföldről érkező adományok bejelentésére vonatkozóan, Sri Lankában 2006-ban, Venezuelában és Jemenben 2009-ben, Üzbegisztánban 2008-ban, Egyiptomban pedig 2002-ben merültek fel hasonló jogalkotási javaslatok. Eritreában olyan törvény van hatályban, amely elnehezíti az ENSZ és egyéb segélyszervezetek számára a helyi NGO-k támogatását.
Számos esetben a hazai jogalkotás külföldi példákon nyugszik. Ilyenkor a jogalkotó arra vonatkozó döntést hoz, hogy mit tekinthetünk „fejlettebb jogrendszernek”, figyelembe véve az elérendő eredményt is. Minden jel arra mutat, hogy a jelenlegi magyar jogalkotó a civil közélet azerbajdzsáni, eritreai, üzbég, illetve orosz állapotát tekinti elérendő célnak, és ehhez mérten döntött az ott már bevett eszközök hazai meghonosításáról. A szabályozás-tervezet komoly alkotmányossági problémákat vet fel. Bíznunk kell abban, hogy ezt az Alkotmánybíróság is így gondolja. Gondoljunk ugyanis bármit az Alaptörvény rendszeréről, ahogyan az orosz példa is mutatja, az elhúzódó nemzetközi eljárások nem képesek gátat vetni a demokrácia intézményei egyre gyorsuló ütemű felszámolásának.
___________________________________________________________
Az írás a szerző véleményét tartalmazza és nem értelmezhető az MTA TK hivatalos állásfoglalásaként.