Balázs IstvánA 2010-es kormányváltás óta folyamatosan tart a magyar közigazgatás átalakítása, mely kiterjed annak szervezetére, személyzetére és működésére egyaránt. Ez utóbbi tekintetében fontos mérföldkövet jelent az a nemrég kihirdetett, ám csak a jövő évtől hatályos két új kódex, mely a közigazgatási hatósági eljárást és a közigazgatási döntések bírósági felülvizsgálatának eljárását szabályozza. Mindkét új törvény közös vonása a napjaink kihívásaira reagáló korszerű, átlátható és hatékony megoldások bevezetése, de mellettük több vitatható intézmény is született, melyek elsősorban a jogvédelmi rendszert érintik.
A közigazgatási perrendtartásról szóló 2017.évi I. Tv. kihirdetésével (MK 2017/30. sz.) befejezettnek tekinthetők a közigazgatási hatósági eljárás megújítására irányuló reformtörekvések. A törvény ugyanis szervesen illeszkedik a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló jelenlegi hatályos jogi szabályozást felváltó és a 2016.évi CL törvénnyel elfogadott általános közigazgatási rendtartáshoz (Ákr.). Nem véletlen tehát az, hogy mindkét új szabályozás 2018 január 1-jén lép hatályba. A két új törvény koncepcionális megalapozása, majd a törvényjavaslatok vitája annak ellenére sem keltette fel a szakmai-tudományos közvélemény érdeklődését, hogy elviekben is jelentős változásokat hoznak az eddigi szabályozási tradícióinkhoz képest. Kivételt talán csak az új közigazgatási perrendtartás kapcsán a közigazgatási különbírósági rendszer jelentett, mely elemeként sarkalatos törvénnyel létrehozni szándékolt közigazgatási felsőbíróságról szóló elképzelések jelentettek, melyeket elsősorban a bírák kinevezésének mechanizmusa miatt heves politikai támadások értek. A kiemelt figyelmet pedig csak fokozta az, amikor kétharmados többség hiányában egy olyan egyszerűm többséggel elfogadott megoldással kísérleteztek, mely végül is nem állta ki az előzetes normakontroll próbáját.(1/2017 (I.17) AB határozat). Az említetteknél azonban talán fontosabb önmagában az a tény, hogy mind a közigazgatási hatósági eljárás, mind pedig a közigazgatási perrendtartás régóta aktuális új szabályozást kapott. A közigazgatási hatósági eljárás jelenleg hatályos szabályozása ugyanis 2004-től olyan sok és egymástól koncepcionálisan eltérő módosításon esett át, hogy mára egy áttekinthetetlen és ezért igen nehezen alkalmazható bürokratikus szabályozássá vált. Emellett tartalmilag is sok tekintetben elavult, a gyorsan változó társadalmi és gazdasági környezet más típusú megoldásokat igényel, olyanokat melyek nem pusztán a sokat emlegetett adminisztratív terhek és az ügyintézési határidők csökkentésében nyilvánul meg, hanem a közigazgatási döntések jogszerűségét, szakszerűségét és eredményességét is növelik. Az elektronikus ügyintézés alkalmazási feltételeinek valós megteremtése,az egyablakos ügyintézési rendszerek általánossá tétele,a hatósági engedélyezési rendszer könnyítése jó példák lehetnek erre.
Bár a közigazgatás intézményrendszerén kívül eső, de működése szempontjából mégis hasonlóan nagy fontosságú az a tény is, hogy a közigazgatási perekre vonatkozó és eddig alkalmazott Pp. XX. fejezete helyébe lépő, a közigazgatási perek sajátosságainak megfelelő és a közigazgatási per tárgyát erősen kibővítő sui generis szabályozás született. Mindkét jogalkotás fontos eleme tehát a közigazgatás korszerűsítésének, mely a társadalom és a gazdaság adminisztratív környezetének jobbítását,de emellett a jogállamiság megerősítését is szolgálja, ezért megfelelő figyelmet és elismerést érdemel.
Ugyanakkor vannak olyan nagyon jelentős, de több szempontból is aggályos változások is, melyek a vázolt ígéretes tendenciákkal ellentétes folyamatokat is eredményezhetnek.
Ezekből kiemelhető mindenekelőtt az, hogy az Ákr. megszünteti a közigazgatásban a fellebbezésnek a rendes jogorvoslati jellegét. Ennek az eddig általánosan alkalmazható jogorvoslati eszköznek az alkalmazására a törvény hatályba lépését követően csak akkor lesz mód, ha törvény azt kifejezetten lehetővé teszi. A rendes jogorvoslathoz képest azonban még ezekben az esetekben is a korábbiakhoz képest komoly korlátozások lesznek mind formailag, mind tartalmilag. A fellebbezést indokolnia kell az ügyfélnek, abban csak olyan új tényre lehet hivatkozni, melyről az ügyfélnek az elsőfokú eljárásban nem volt tudomása stb.
A korábbi rendes jogorvoslat kötetlenségének megszüntetése biztosan csökkenti az amúgy is kivételessé váló fellebbezések számát, ezzel pedig gyorsítja a közigazgatás végleges döntéseinek megszületését, csak éppen a közigazgatáshoz és a joghoz nem értő természetes személy ügyfelek jogának és jogos érdekeinek az érvényesítését is megnehezíti.
Ehhez, a közigazgatási ügyek intézésének felgyorsítat célzó logikához kapcsolódik a közigazgatási döntések a bírósági felülvizsgálati rendszerének kiterjesztése is.
Egyrészt a megszűnő fellebbezési lehetőségek helyébe lép a kétfokú közigazgatási bírósági felülvizsgálat, ami ügyintézési határideje biztosan meghaladná a korábbi rendes jogorvoslatként alkalmazható fellebbezésekét. Ennek mérséklése céljából ezért a bíróság korábbi jogsértő közigazgatási döntéseket megsemmisítő és új eljárást elrendelő jogköre helyett a közigazgatás döntéseit megváltoztató jogköre lesz az elsődleges. Bár ennek az alkalmazása az ügy természetének az eljáró bíróság általi mérlegeléséhez kötött (!), de ezzel mégis általános lehetőséggé válik az, hogy a bíróság ne csak a közigazgatási határozatok jogszerűségét vizsgálja, hanem az ügy érdemében a végrehajtó hatalmi ágba tartozó közigazgatás, mint szakigazgatás helyett döntsön. Ezzel pedig elvonja a végrehajtó hatalmi ágba tartozó közigazgatás hatáskörét, túllép a jogvita feloldásához kötött eredeti funkcióján és részt vesz abban a szakigazgatásban, melyhez szükséges szakértelemmel nem rendelkezhet és ezt szakértőkkel sem pótolhatja. Bár az eljáró bírák bölcs mérlegelésén múlik az,hogy ez mennyire lesz elterjedt megoldás a gyakorlatban,de a hatalommegosztás elveinek érvényesülése szempontjából ez önmagában is vitatható. A közigazgatás jogvédelmi rendszere tehát ezekkel az új intézményekkel egy teljesen új alapokon álló, de nem biztos, hogy minden szempontból jól átgondolt alapokra kerül.
A közigazgatás eljárását átalakító új szabályozásból példaszerűen kiemelt változások persze nem az egyedüli lényeges új elemek és messzemenően összefüggenek a közigazgatás szervezeti koncentrációjával és működésének centralizációjával, melyekről itt most nem esett szó. Még is jól mutathatják azt, hogy a közigazgatást érintő új jogi szabályozásnak milyen fajsúlyos elemei vannak, melyek-ha már egyszer az előkészítésnél nem kaptak nagyobb szakmai-tudományos figyelmet- legalább a hatályba lépéséig helyükre kerülhessenek.
___________________________________________________________
Az írás a szerző véleményét tartalmazza és nem értelmezhető az MTA TK hivatalos állásfoglalásaként.