Szabó ZsoltA brit parlament március 13-án módosítás nélkül fogadta el azt a törvényt, amely engedélyt ad a kormánynak az Egyesült Királyság EU-ból való kilépési folyamatának elindítására, és amelyet az uralkodó három nappal később szentesített. A parlamenti eljárás előzménye az a legfelsőbb bírósági döntés volt, amely kimondta, hogy a Brexit hivatalos, EU-jog szerinti elindításáról a kormány saját hatáskörben nem dönthet, hanem ehhez ki kell kérnie a parlament hozzájárulását. Az alábbiakban a bírósági döntés hátterét, és a parlamenti vitát mutatjuk be. A közjogi és történeti háttér részletes bemutatása – kitérve a közvetlen demokrácia angol alkotmányjogban betöltött szerepére is - a Parlamenti Szemle 2016. évi 2. számában olvasható.
Előzmények
Az Egyesült Királyságban az EU-ból való kilépésről 2016 június 23-án tartott népszavazás óta folyt a vita a helyi jogi és politikai közéletben a parlamentnek a Brexit elindításában játszott szerepéről. Az egyik oldal nélkülözhetetlennek tartotta a parlament előzetes felhatalmazó döntését (vagy legalább vitáját) az EU-ból való kilépés hivatalos, EUSZ 50. cikke szerinti bejelentése előtt, a másik szerint a kormány dönthet a parlament nélkül is, mivel a külügyek terén hagyományosan nagyfokú önállóságot élvez.
Fontos leszögezni, hogy a brit alkotmány talpköve nem a népszuverenitás, hanem a parlament szuverenitása (Parliamentary sovereignty), amely alapján a parlament törvényhozás útján szinte bármit megtehet - azon kívül, hogy megkötné egy későbbi parlament kezét. A közvetlen demokrácia kevés szerepet kap, csupán a nép kormány általi megkérdezése, a referendum fordul elő, nincs törvény a népszavazásról, és írott alkotmány híján e kérdéseket alaptörvény sem rendezi. (Árnyalja az összképet, hogy Skóciában más a helyzet: az 1320-as, Arbroath-i nyilatkozatra visszavezetett, és legalább az 1707-es Egyesülési Törvényig (Act of Union) megszakítatlan hagyomány szerint a szuverenitás nem a parlamenten, hanem a skót népen alapul.[1] Mivel a skótok többsége maradna az EU-ban, ez felerősítheti a további devolúciós törekvéseket, vagy elvezethet egy második függetlenségi referendumhoz is, amint Nicola Sturgeon, a skót első miniszter aktuális nyilatkozatai is erősítenek.)
Az Egyesült Királyság és az Európai Unió kapcsolatáról már korábban is többször felmerült, sőt szinte folyamatosan napirenden volt egy referendum lehetősége. A tagság és a csatlakozási feltételek kérdése az 1974-es választási kampány egyik központi témájává vált, a győztes munkáspárt be is váltotta ígéretét, amikor a következő évben népszavazást írt ki, amin 64%-os részvétel mellett a válaszadók 67%-a a tagság mellett döntött. Ha úgy tetszik, az 1975 június 5-i referendum tehát utólagos volt, ellentétben a 2016-ossal, amelyikre a tényleges kilépési döntést megelőzően került sor. Ugyanakkor mindkét referendum a tagság fennállásakor történt arról, hogy a tagság továbbra is fennmaradjon-e.
Az EGK-hoz történő csatlakozás óta a tagság referendumra utalásának kérdése szinte folyamatosan napirenden volt. Konzervatív körök megpróbálták a Maastrichi Szerződést is referendumra tűzni, sikertelenül. Az Alkotmányszerződés 2005-ös holland és francia népszavazáson való elbukásakor, az azévi választási kampányban Gordon Brown későbbi munkáspárti miniszterelnök is ígéretet tett a ratifikáció előtt referendum tartására, amire azonban végül nem került sor, az Alkotmányszerződés pedig elbukott. Három évvel később, 2008-ban a Lisszaboni Szerződésről már nem merült fel referendum elrendelése: a kormány arra hivatkozott, hogy korábbi ígérete már nem köti, hiszen az új szerződés jelentősen eltér a korábbi Alkotmányszerződéstől. (EU-szerte egyedül Írországban tartottak referendumot a Lisszaboni Szerződésről.).
A konzervatívok a 2015-ös választási kampányban vállalták, hogy az EU-ban maradásról 2017 végéig népszavazásra kerül sor.[2] A választási győzelem után a Cameron-kormányzat, kifejezetten az EU-tagságról szóló népszavazás elrendelése és szabályozása céljából, elfogadta a European Union Referendum Act-et (EURA). A törvény érvényességi és eredményességi küszöböt nem határozott meg, inkább eljárási kérdéseket rendezett: meghatározza egyebek mellett a választásra jogosultak körét, a lebonyolítás intézményi kérdéseit, a referendum határidejét, a kampány egyes kérdéseit. Emellett meghatározta a felteendő kérdést is, amely eredetileg eldöntendő kérdés volt („Maradjon az Egyesült Királyság az Európai Unió tagja?”), később azonban a pártatlanság jegyében a kormány elfogadta azt a módosítást, amely mindként alternatívát tartalmazó kérdést javasolt („Maradjon az Egyesült Királyság az Európai Unió tagja, vagy hagyja el az Európai Uniót?”). Az EURA nem tette kötelezővé az eredmény figyelembe vételét, és semmilyen további feladatot és határidőt sem szabott a parlament számára.
A június 23-i referendumon végül is az Egyesült Királyság választópolgárai viszonylag magas arányban (72%) nyilvánítottak véleményt, amely kis többséget (52%) hozott a kilépést támogatóknak.
Érvek és ellenérvek a parlament szerepéről
Az Európai Unióról szóló Szerződés (EUSZ) - 2009-ben, a Lisszaboni Szerződés által megállapított, eddig sohasem alkalmazott - 50. cikke, amely a kilépés folyamatát az Unió és a kilépni kívánó tagállam közötti eljárásként szabályozza, nyitva hagyja azt a kérdést, hogy a tagállam hogyan dönt a kilépésről, csupán utal a tagállamok „saját alkotmányos követelményeire”. A bejelentés után az EU e „követelményeknek” való megfelelést adottnak veszi majd, nem vizsgálva, hogy a szükséges belső jogi feltételek ténylegesen fennállnak-e.
Az egyértelmű volt, hogy az 50. cikk szerinti bejelentést – pusztán jogilag nézve a kérdést - népszavazás nélkül is meg lehetne tenni. De abban már vita bontakozott ki, hogy a parlament nélkül is meg lehet-e tenni. Az biztos, hogy a parlament aktív részvétele nélkül nem zárható le a kilépés folyamata, de az nem volt egyértelmű, hogy a parlament melyik szakaszban kapcsolódjon be a döntéshozatalba.
A kormány jogi kérdésekben legfőbb tanácsadója, az attorney general tisztség korábbi betöltője, Dominic Grieve szerint mindenképpen szükséges egy parlamenti szavazás az 50. cikk szerinti bejelentés előtt. Ezt azonban nem jogi érvekre alapozta, hanem az alkotmányos hagyományra, mivel az ország életét alapvetően meghatározó kérdésről van szó, szerinte így politikailag mindenképpen szükséges a parlament véleményének előzetes kikérése. Több neves alkotmányjogász is osztja ezt az álláspontot.[3]
David Cameron miniszterelnök ezzel szemben, lemondásának bejelentésekor egyértelművé tette, hogy álláspontja szerint az 50. cikk szerinti bejelentés a miniszterelnök – pontosabban az új miniszterelnök – feladata, amit majd az általa helyesnek tartott időpontban tesz meg.[4] Bár nem fejtette ki, mi alapján vélekedik így, valószínűleg a külügyek terén máig megmaradt királyi prerogatívára (royal prerogative) utalt, amely alapján a középkor óta őfelsége kormánya parlamenti jóváhagyás nélkül is köthet szerződéseket más államokkal. Ha ez az értelmezés helyes, a parlamentnek nincs beleszólása a bejelentés megtételébe, annak időpontjával kapcsolatban a kormánynak teljes diszkréciója van. Hasonlóan nyilatkozott az új miniszterelnök, Theresa May: szerinte azok, akik szerint a bejelentésre a parlamentnek felhatalmazást kell adnia, „aláássák a demokráciát, és nem erősítik”, a Brexitet pedig „halasztás által próbálják ellehetetleníteni”. May kijelentette, hogy a kormány legkésőbb 2017. március végéig megteszi a bejelentést.[5] A kérdés megítélésében tehát nem szilárd a parlament és a kormány egysége: a parlament egy része (kérdés, mekkora része) inkább kihátrálna a Brexitből, a kormány viszont elkötelezett mellette.
Őfelsége kormánya – a royal prerogative alapján – a külügyek terén hagyományosan valóban nagy önállósággal rendelkezik. Az Egyesült Királyság az Európai Gazdasági Közösséghez is e hatásköre alapján, előzetes parlamenti felhatalmazás nélkül csatlakozott, a parlament később már azért fogadott el törvényt (European Communities Act, ECA 1972), hogy az EU-jogot a brit jogrendszerbe bevezesse, és alkalmazását a brit bíróságoknak lehetővé tegye. A kormány külügyi hatáskörének csak a parlament által alkotott jog (statute) jelenti a korlátját. Az ECA pedig a referendum eredményétől függetlenül továbbra is hatályban van. Az EU-ból való kilépés során ezt majd a parlamentnek is kell valamikor hatályon kívül helyezni. Egy olyan folyamat elindításához pedig, amely szükségképpen maga után vonja az ECA parlament általi hatályon kívül helyezését, a parlament joggal igényelheti az előzetes jóváhagyás lehetőségét. Azért is, mert az 50. cikk szerinti bejelentés által indított folyamat visszafordíthatatlan, megköti a parlament kezét és kényszerpályára állítja a képviselőket. További érv a parlament megkerülhetetlensége – és emiatt minél korábbi bevonásának szükségessége - mellett, hogy az EU-tagságból az Egyesült Királyság polgárainak alanyi jogai keletkeztek, ezeket a kormány nem negligálhatja a parlament jóváhagyása nélkül.
A tudományos közéletben is sokan osztották a kormány álláspontját arról, hogy – amint az a csatlakozáskor történt – nem szükséges az 50. cikk szerinti bejelentéshez előzetes parlamenti jóváhagyás vagy vita. Ezen érvelés szerint az 50. cikk szerinti kilépés (szabadulás a Szerződések által az Egyesült Királyságra rótt kötelezettségekből) és az ECA visszavonása (az EU-jog kivezetése a belső jogrendből), bár összefügg egymással, de jogi kollíziót és hatáskör-ütközést nem jelent, azaz a kormány bejelentése nem hozza kényszerhelyzetbe a parlamentet. Ráadásul, e nézet szerint az 50. cikk szerinti bejelentés nem vezet szükségszerűen az ECA hatályon kívül helyezéséhez, mivel a tárgyalások során megállapodás születhet akár az új feltételek alapján EU-ban maradásról, vagy az EGK-tagságról, amely esetén az EU-jog ugyanúgy a belső jog része marad, és ez esetben az ECA is élő jog marad.[6]
A kormány saját hatáskörben történő bejelentésének támogatói szerint az előzetes vita és döntés elmaradása, nem jelentékteleníti el a parlamentet: annak vezető szerepe nemcsak az ECA visszavonásában ölthet testet, hanem a kormány által folytatott kiválási tárgyalások folyamatos parlamenti bizottsági szintű ellenőrzése (scrutiny) során is, valamint az azok eredményeként megszülető megállapodás jóváhagyásában is.[7]
Az vitán felül áll, hogy a referendum ellenére a Brexit jogi folyamata jogilag még nem indult el. A referendum még nem jelent „döntést” az 50. cikk értelmében. Ennek ellenére többen téves következtetést levonva befejezett döntésről beszélnek. Nem csekélyebb testület, mint az Európai Parlament, öt nappal a referendum után, sebtében elfogadott állásfoglalásában[8] befejezett ténynek tekinti az Egyesült Királyság kilépés melletti „döntését”, figyelmen kívül hagyva, hogy a referendum nem kötelező erejű, és sürgetve az 50. cikk szerinti bejelentést, amelyet, úgy tűnik, csupán technikai kérdésnek tekint.
Mivel azonban a kilépésig eltelő időt mérő „óra” éppen az 50. cikk szerinti bejelentéssel indul, és a belső jogi eljárás szabályai nem egyértelműek, a bejelentés időzítésének jelentősége igen nagy, többek között az Egyesült Királyság és az EU jövőbeli kapcsolatát meghatározó tárgyalások kimenetelére nézve is. A bejelentés a referendum eredményétől függetlenül bármikor megtehető, nincs sem az EU-, sem a belső jogból levezethető határideje sem, sőt, akár el is maradhat a bejelentés, az Unió legfeljebb sürgetheti a bejelentést, de nem kényszerítheti ki.
Jogh Redwood Brexit-párti képviselő egyenesen odáig ment, hogy szerinte egyáltalán nem szükséges megtenni az 50. cikk szerinti bejelentést, egyszerűen a parlamentnek hatályon kívül kell helyeznie az ECA-t, és így egyoldalúan véget vetni az EU-s tagságnak és az EU-jog belső jog feletti szupremáciájának.[9] Egy ilyen lépés azonban az EU- (és nemzetközi) jog de facto megsértését jelentené, és valószínűleg szankciót vonna maga után. Bár akarata ellenére egyik tagállamot sem lehet kizárni az EU-ból, egy ilyen esetben például az (eddig szintén soha nem alkalmazott) EUSZ 7. cikke szerinti eljárás indításának lenne helye, amely legfeljebb a tagság felfüggesztéséhez vezethetne.
A bíróság döntése
A Brexit ügyében felsőbírság előtt (High Court of Justice) magánszemélyek éppen a fenti kérdésben indítottak eljárást. A bíróságnak abban kellett döntenie, hogy az 50. cikk szerinti bejelentéshez szükség van-e parlamenti felhatalmazásra.[10] A bíróság döntési hatáskörét egyik fél sem kifogásolta. Az első tárgyaláson, 2016. október 13-án a kormány jogászai a saját hatáskörben történő bejelentés mellett érveltek. A bíróság 2016 november 3-i döntése során áttekintette a királyi felségjoggal kapcsolatos precedenseket, valamint a kérdésben releváns törvényeket, különös tekintettel az ECA-ra. Megállapította, hogy a királyi előjog a külügyekre vonatkozik, az uniós tagság azonban a belső jogot érinti, amely a parlamenti törvényhozás „terepe”. A bíróság emellett megállapította, hogy az 50. cikk szerinti bejelentés visszafordíthatatlan, visszavonhatatlan, és nem tehető valamely feltételtől függővé sem, így a bejelentés jelentősége igen nagy. Emellett az birt polgárok egyéni jogait is érinti, a kilépés egyéni jogok elvesztésével is járhat, e törvényben biztosított (vagy megerősített) jogokat pedig jogállamban a törvények alá rendelt kormánynak tiszteletben kell tartania. Emiatt a bíróság szerint a kormánynak nincs hatásköre („does not have power”) a kilépés 50, cikk szerinti bejelentésére – a parlament szerepéről, hatásköréről azonban nem döntött, ezt a parlamenti szuverenitás elve miatt nem is tehette.
Az eset a parlament és a bírói hatalom viszonyában is érdekes adalékul szolgált. A parlamenti szuverenitás elve paradox módon korábban inkább korlátozta a bíróságokat, most azonban éppen a bíróság kelt ezen elv védelmére. A kormány bejelentette, hogy fellebbez a döntés ellen, így a végső szót a működését 2009-ben megkezdő legfelsőbb bíróság (Supreme Court of the United Kingdom) bírálta el. 2017. január 24-i, 98 oldalas döntésével megerősítette az első fokú döntést, mely szerint a kormánynak az EU-ból való kilépés bejelentéséhez ki kell kérnie a parlament előzetes jóváhagyását. A bíróság kifejtette, hogy a 2015-ös EU-referendumról szóló törvény nem ad engedélyt a kormánynak a kilépési szándék törvényhozás nélküli bejelentésére. A többségi álláspont szerint ugyanakkor, ha egy referendum végrehajtása törvénymódosítást igényel, ehhez az Egyesült Királyság alkotmánya alapján a parlament közreműködése szükséges.[11]
A parlament döntése
A bíróság ítéletének megfelelően a kormány két nappal a legfelsőbb bíróság döntése után, január 26-án törvényjavaslatot[12] nyújtott be a parlamentnek. A mindössze két érdemi mondatból álló javaslat egyrészt tömören kimondja, hogy a miniszterelnök bejelentheti az EUSZ 50. cikke szerinti kilépést, másrészt rögzíti, hogy ez az engedély az ECÁ-ban foglaltakra tekintet nélkül érvényes. A törvény kevesebb, mint két hónap alatt ment át a parlamenten, ami a kétkamarás eljárást figyelembe véve, rekordidőnek számít.
Az alsóház február 8-án elfogadta a törvényjavaslatot, amely átkerült a felsőházhoz tárgyalásra. A nem választott, hanem döntő többségében – még a Blair-kormányzat idején - kijelölt felsőházi tagok két módosítást fogadtak el. Az egyik egy felszólítást illesztett a törvénybe, amely arra kötelezi a kormányt, hogy a bejelentést követő három hónapon belül olyan javaslatot nyújtson be, amely biztosítja az Egyesült Királyságban élő EU- és EGT-állampolgárok és családtagjai szerzett jogainak védelmét. A másik pedig azzal egészítette ki a szöveget, hogy a Brexit-tárgyalások után, még az Európai Parlament szavazása előtt, a parlament mindkét háza szavazhasson arról, hogy a kormány jó alkut kötött-e az EU-val vagy sem, azaz parlamentnek vétójoga legyen.
Az alsóház azonban mindkét módosító javaslatot elutasította, és eredeti formájában fogadta el a törvényjavaslatot. A felsőház ezt követő szavazásán úgy döntött, hogy elfogadja ezt, így sor kerülhetett a törvény uralkodói szentesítésére.
Konklúzió
A kilépéssel kapcsolatos aktuálpolitikai és gazdasági megfontolásokon túl a Brexit-referendum és a parlament szerepéről folytatott azt követő jogvita közjogi jelentősége igen nagy: a parlamenti szuverenitás újraértelmezése mellett a Brexit újranyithatja az Egyesült Királyság belső devolúciós folyamatait. Másfelől a Brexit a történeti alkotmányt is megváltoztathatja: van olyan nézet, amely egyenesen az íratlan (kodifikálatlan) alkotmány végét is számításba veszi, mivel az a korábbi, konvenciókon alapuló stabilitást a Brexittel kapcsolatos bizonytalanság időszakában már nem tudja nyújtani.
[1] Lásd Sionaidh Douglas-Scott: Brexit, Article 50 and the contested British Comstitution, Queen May University of London, School of Law, Legal Studies Research Paper No. 241/2016., 2.o.
[2] A Brexitről szóló volt egyébként David Cameron negyedik referenduma. 2011-ben a wales-i parlament törvényalkotási jogáról tartottak helyi referendumot, amelyen a szavazók 65%-a támogatta a szélesebb autonómiát, ugyan alacsony, 35%-os részvételi arány mellett. Ugyanabban az évben megbukott viszont a választójogi reformról szóló országos referendum, és szintén eredménytelen volt a skót kormány által kezdeményezett függetlenségi referendum 2014-ben.
[3] Részletesen lásd N. Barber, T. Hickman and J. King, ‘Pulling the Article 50 ‘Trigger’: Parliament’s Indispensable Role’, U.K. Const. L. Blog (2016.06.27.) (ukconstitutionallaw.org/)
[4] Az miniszterelnöki nyilatkozatot lásd a kormány honlapján: https://www.gov.uk/government/speeches/eu-referendum-outcome-pm-statement-24-june-2016
[5] A nyilatkozat fő üzeneteit lásd itt: http://www.bbc.com/news/uk-politics-37535527
[6] Lásd https://publiclawforeveryone.com/2016/06/30/brexit-on-why-as-a-matter-of-law-triggering-article-50-does-not-require-parliament-to-legislate/
[7] Scrutinising Brexit: the role of Parliament (a Lordok Háza európai Uniós Bizottságának jelentése); http://www.parliament.uk/business/committees/committees-a-z/lords-select/eu-select-committee-/news-parliament-2015/brexit-report-published/
[8] Az Európai Parlament 2016. június 28-i állásfoglalása az Egyesült Királyságban tartott népszavazásból eredő, az Európai Unióból való kilépésről szóló döntésről (2016/2800(RSP)), lásd különösen a 6. pontját: „Az Egyesült Királyság emlékeztet arra, hogy a 2016 februárjában az állam- és kormányfők között létrejött egyezség úgy szólt, hogy az csak akkor lép életbe, ha az Egyesült Királyság az Európai Unióban maradás mellett dönt; így az egyezség semmissé vált.”
[9] Lásd S. Douglas-Scott, ‘Brexit, the Referendum and the UK Parliament: Some Questions about Sovereignty’, U.K. Const. L. Blog (2016.06.28.) (ukconstitutionallaw.org/)
[10] CO/3809/2016 és CO/3281/2016 számú ügyek, az első tárgyaláson, 2016. október 13-án a kormány jogászai a saját hatáskörben történő bejelentés mellett érveltek.
[11] R (on the application of Miller and Dos Santos) v Secretary of State for Exiting the European Union, 121. bekezdés.
[12] European Union (Notification of Withdrawal) Bill 2016-17
____________________________________________________________
Az írás a szerző véleményét tartalmazza és nem értelmezhető az MTA TK hivatalos állásfoglalásaként.