A FUEN és az RMDSZ elnöke 2013 júliusában európai polgári kezdeményezést nyújtott be Minority SafePack – egymillió aláírás a sokszínű Európáért címmel. A polgári kezdeményezés tárgya, hogy az Európai Unió növelje a nemzeti és nyelvi kisebbségekhez tartozó személyek védelmét és támogassa az Unió kulturális és nyelvi sokszínűségét. A kezdeményezés fő célja, hogy az Európai Unió fogadjon el a nemzeti és nyelvi kisebbségekhez tartozó személyek védelmét növelő és az Unió kulturális és nyelvi sokféleségét erősítő jogi aktusokat, így különösen a regionális és kisebbségi nyelvek, művelődés és oktatás, regionális politika, közképviselet, egyenlőség, audiovizuális és egyéb média tartalom, valamint regionális (állami) támogatás szakpolitikai területeken.
(Az alábbi bejegyzés részleteket tartalmaz a tanulmányból A teljes tanulmányt, hivatkozásokkal és a források pontos megjelölésével ld. a Pázmány Law Working Papers oldalán)
Az Európai Bizottság 2013 szeptemberében hatásköri okokra hivatkozva elutasította a kezdeményezés bejegyzését, így nem kezdődhetett meg az aláírások összegyűjtése. A kezdeményezők keresetet nyújtottak be az Európai Törvényszékhez, melyben a C(2013) 5969 végleges bizottsági határozat megsemmisítését kérték. A felperesek érveiket két jogalap keretében fogalmazták meg. A felperesek szerint egyrészt a döntés alaki hibákban szenved, mivel a határozattal a Bizottság nem megfelelően tájékoztatott döntéséről. Ennek keretében a felperesek azt sérelmezték, hogy a Bizottság nem nevezi meg azokat a témaköröket, amelyek a véleménye szerint azon hatáskörén kívül esnek, hogy a Szerződések végrehajtásához uniós jogi aktusra irányuló javaslatot nyújtson be; azt sem közli, hogy e témakörök miért esnek a hatáskörén kívül; valamint nem ismerteti, hogy az EPK rendelet miért nem jogosítja fel arra, hogy egy javasolt polgári kezdeményezés egyes, a hatáskörébe eső részeit vegye nyilvántartásba. A felperesek szerint másrészt a Bizottság döntése anyagi jogilag is hibás, mivel egyik javasolt témakör sem esik nyilvánvalóan a Bizottság azon hatáskörén kívül, hogy a szerződések végrehajtásához uniós jogi aktusra irányuló javaslatot nyújtson be, de még ha valamelyik témakör e hatáskörön kívülre is esne, a Bizottságnak a javasolt polgári kezdeményezést legalább részlegesen nyilvántartásba kellett volna vennie. A Magyar Kormány a felperesek, Szlovákia és Románia az alperes oldalán lépett fel beavatkozóként.
Tekintettel arra, hogy az ügyben 2016. szeptember 16-án tartották a szóbeli meghallgatást, a per iratanyaga jelenleg nem hozzáférhető. Ennek megfelelően tanulmányomban az eljárás során vélhetően felhozott jogi érvekkel foglalkozom – a korábbi vonatkozó esetjog és a rendelkezésre álló dokumentumok (Bizottság bejegyzést elutasító határozata, a Törvényszék által közzétett jogalapok) és sajtónyilatkozatok alapján – így különösen a Bizottsági tájékoztatási kötelezettségének nem teljesítésével, a részleges bejegyzés lehetőségével, a nyilvánvalóság és befogadhatósági teszt feltételeinek értelmezésével, valamint a kiegészítő tájékoztatás figyelembevételével a polgári kezdeményezés bejegyzése során.
A Bizottság tájékoztatási kötelezettségéről
A Bizottság szakmai szempontú, politikai megítélésétől mentes vizsgálatának kötelezettségét az EPK rendelet (20) preambulumbekezdése is rögzíti: „A Bizottságnak meg kell vizsgálnia a polgári kezdeményezést, és külön-külön meg kell határoznia az arra vonatkozó jogi, illetve politikai következtetéseit.” Ugyanezen bekezdés a Bizottság megfelelő tájékoztatási kötelezettségét is előírja: „[…] a Bizottságnak világosan, érthetően és részletesen indokolnia kell a tervezett intézkedéseit, és hasonlóképpen meg kell indokolnia azt is, ha nem tervez semmilyen intézkedést.”
A polgári kezdeményezések részleges bejegyzésének lehetőségéről
Bár a Bizottság szerint az EPK rendelet nem teszi lehetővé a polgári kezdeményezések részleges bejegyzését, e megállapítás meglátásom szerint több tekintetben sem helytálló. A rendelet ugyanis egyáltalán nem tiltja a kezdeményezések részleges bejegyzését, éppen ellenkezőleg, nem szól ennek lehetőségéről, tehát nem is tiltja azt. A javaslat „csomagként kezelése“, és így egyes hatáskörön kívül eső témakörök okán az egész kezdeményezés bejegyzésének elutasítása, beleértve az EU hatáskörébe tartozó kérdéseket is, rendkívül aggályosnak tekinthető. A polgári kezdeményezésre vonatkozó jogszabályok ilyen, a polgárok érdekeivel ellentétben álló kiterjesztő értelmezése nem csupán a polgári kezdeményezés céljait és hatékonyságát veszélyezteti, de ellentétben áll az Unió által vallott, és a gyakorlatban következetesen alkalmazott jogértelmezési elvekkel. Ilyen kiforrott jogértelmezési gyakorlatot képvisel az Európai Unió Bíróságának joggyakorlata a jogi aktusok részleges érvénytelenítése kapcsán. A jogi aktusok részleges érvénytelenítésének lehetőségéről ugyan az uniós jog expressis verbis nem rendelkezik, a Bíróság joggyakorlatában ez a konstrukció mégis előfordul.
A részleges bejegyezhetőség kérdésével kapcsolatban az Európai Parlament is adott ki állásfoglalást 2015. október 28-án. Ebben az Európai Parlament felhívta a Bizottságot annak megfontolására, hogy amennyiben egy polgári kezdeményezés csak részben felel meg a bejegyzési feltételeknek, úgy a polgári kezdeményezést részben jegyezze be, függetlenül attól, hogy a polgári kezdeményezés egésze egyébként nem felel meg az előírásoknak. A felperesek a kiegészítő tájékoztatás záró rendelkezésében ráadásul külön kiemelik, hogy tudatában vannak annak, hogy „az Alapító Szerződések értelmezésekor jogi véleménykülönbségek támadhatnak”. A kezdeményezők ezért leszögezik: "a szerzők tehát számítanak arra, hogy az elemző csoport a javaslatokat egyenként mérlegeli, amennyiben valamelyikük elfogadhatatlannak bizonyul, ennek nem kell a többi javaslatra is kihatnia.”
A nyilvánvalóság és a befogadhatósági teszt megfelelő értelmezéséről
A Bizottság döntésével kapcsolatban általánosságban és a konkrét döntés tekintetében is merülnek fel aggályok. Általánosságban megemlítendő, hogy sem az EPK rendelet, sem más jogforrás nem határozza meg a nyilvánvalóan hatáskörön kívül esés fogalmát. A pontos meghatározás hiánya a jogértelmezés során komoly rendellenességekkel járhat. A Bizottság európai polgári kezdeményezés regisztrációjának bejegyzését elutasító döntése több esetben is önkényes volt, mivel a hasonló kezdeményezések különböző elbírálásban részesültek, és/vagy a bejegyzés elutasításáról szóló indokolás hiányos volt. Ez összefüggésben állhat a Bizottságnak az eljárásban betöltött kettős szerepével. Érdekellentét fedezhető fel ugyanis a Bizottságnak az európai polgári kezdeményezés során betöltött szerepvállalásával kapcsolatban, hiszen az eljárás során egyszerre tölt be tájékoztató és segítségnyújtó funkciót, miközben a későbbiekben ő dönt a kezdeményezések bejegyzéséről vagy elutasításáról.
A konkrét ügyben a nyilvánvalóan hatáskörön kívül esés kapcsán érdemes külön felhívni a figyelmet a Bizottság polgári kezdeményezés bejegyzését elutasító határozatában tett megjegyzésére, miszerint „az elutasító döntést a Bizottság mélyreható vizsgálat után hozta meg.” Felmerül a kérdés: miért volt egyáltalán szükség mélyreható vizsgálatra, ha a polgári kezdeményezés tárgya nyilvánvalóan kívül esik a Bizottság azon hatáskörén, hogy a Szerződések végrehajtásához uniós jogi aktusra irányuló javaslatot nyújtson be? Ha a kezdeményezés “nyilvánvalóan” kívül esik a Bizottság hatáskörén, úgy véleményem szerint – különös tekintettel a szöveg nyelvtani értelmezéséből levont következtetésekre – nem volna indokolt a mélyreható vizsgálat, hiszen a hatáskörön kívül esés a kezdeményezés tárgyából egyértelműen, különösebb vizsgálat nélkül következik. Következésképp, mivel a Bizottság szerint szükséges volt mélyreható vizsgálatra, a kezdeményezés tárgya nem eshet nyilvánvalóan kívül az intézmény azon hatáskörén, hogy jogalkotási javaslatot nyújtson be.
A kiegészítő tájékoztatás figyelembe vételéről
A kiegészítő tájékoztatás figyelembe vételével kapcsolatban a Bizottság úgy érvelt, hogy csupán az 500 karakterig terjedő, a polgári kezdeményezés „korpuszának” tekinthető rész alkotja a polgári kezdeményezés bejegyzése során figyelembe veendő és tartalmát meghatározó részt, az ahhoz mellékletként csatolt kiegészítő tájékoztatás csupán információs jelleggel bír. Különösen ellentmondásos a Bizottság ezen érvelése az Izsák és Dabis kontra Bizottság ügyben hozott törvényszéki ítélet fényében. Az ügyben a felperesek ugyanis arra hivatkoztak, hogy a Bizottság tévesen vette figyelembe a Bővebb Tájékoztatást a polgári kezdeményezés bejegyzésénél. A Törvényszék az ítéletben arra hívta fel a figyelmet, hogy a Bizottság köteles minden rendelkezésére álló információt figyelembe venni, amelyet a felperesek a részére benyújtottak, tekintet nélkül arra, hogy azok figyelembevétele a megtámadott határozatban a felperesek érdekét szolgálta‑e vagy sem. Vagyis a Törvényszék ellentmondásba keveredne saját korábbi döntésével, amennyiben elfogadná a Bizottság érvelését a kiegészítő tájékoztatás figyelembe vételének elutasítása kérdésében.
Mit várhatunk a Törvényszék ítéletétől?
A Minority SafePack európai polgári kezdeményezés az Európai Unió hatásköri korlátai között fogalmazott meg javaslatokat a nemzeti kisebbségek helyzetének orvoslására. Így bár az a nemzeti és nyelvi kisebbségek számára nyújtana garanciákat, azok védelmére irányul, mivel az Unió fogalmi és hatásköri keretei között marad, véleményem szerint semmiképp sem eshet annak egésze kívül a Bizottság azon hatáskörén, hogy jogalkotási aktus elfogadására irányuló javaslatot nyújtson be, függetlenül attól, hogy az alapító szerződések nem tartalmaznak kifejezett hatásköröket a nemzeti kisebbségek védelme érdekében.
A FUEN képviselőinek nyilatkozatai és a megjelölt jogalapok is arra engednek következtetni, hogy az ügyben a hangsúly az európai polgári kezdeményezés eljárásjogi kérdéseire helyeződött. A Törvényszéknek az európai polgári kezdeményezés céljainak érvényre juttatása érdekében tisztáznia kellene egyes, eddig meg nem határozott fogalmakat, mint amilyen a nyilvánvalóság. A Törvényszéknek ezen felül a polgári kezdeményezések részleges bejegyzésével kapcsolatban is állást kellene foglalnia. A részleges bejegyzés elutasítása nagyban veszélyeztetheti az európai polgári kezdeményezések felhasználóbarát jellegét, és alááshatja az intézmény gyakorlati működését, hiszen arra ösztönözheti a kezdeményezőket, hogy javaslataikat részleges formában nyújtsák be a Bizottsághoz.
_____________________________________________________________
Az írás a szerző véleményét tartalmazza és nem értelmezhető az MTA TK hivatalos állásfoglalásaként.