.jpg&w=100&h=100&zc=1)
Orbán Endre- Hogyan lehet közelíteni egymáshoz a hazai és a strasbourgi tulajdonvédelmet?
- Orbán Endre több lehetőséget is felvázol blogbejegyzésében
1. Problémafelvetés
A tulajdonhoz való jog közjogi garanciát nyújt az állami beavatkozásokkal szemben. Az alapjog védelméről pedig empirikus kutatások bizonyítják, hogy az országok GDP szintjére is kihatása van. Jelentőségét mutatja az is, hogy összefügg például a vállalkozáshoz való alapjoggal, sőt annak egyenesen előfeltétele, és hasonló viszonyban áll a szerződési szabadság alkotmányos jogával is, amely a tulajdonjog részét képező rendelkezési jog egyik megnyilvánulása. {33/2015. (XII. 3.) AB határozat, Indokolás [25]}
Bár a tulajdoni rend instabilitása makrogazdasági mutatókat is befolyásolhat (pl. elriaszthatja a külföldi tőke beáramlását), ehhez képest több olyan esettel is találkozunk a hírekben, amelyek felvetik a kérdést: megfelelően védi-e a magyar jogalkalmazó a tulajdonhoz való jogot? Elég csupán a Strasbourgban vigaszra lelt trafikkárosultakra, vagy a Luxemburgban meghallgatásra talált játékterem‑üzemeltetőkre gondolni. Az ügyek közös tulajdonsága, hogy a tulajdonjog sérelmét a magyar Alkotmánybíróság is megvizsgálta, de elutasító döntést hozott. Hogyan illeszthető ez össze azzal, hogy az Alkotmánybíróság az alapjogok érvényesülésének minimális mércéjeként fogadta el az Emberi Jogok Európai Egyezménye (a továbbiakban: EJEE) által biztosított jogvédelmi szintet? {61/2011. (VII. 13.) AB határozat, ABH 2011, 290, 321.; később: 22/2013. AB határozat, Indokolás [16]; 13/2014. (IV. 18.) AB határozat, Indokolás [33]}. És hogyan békíthető össze mindez azzal, hogy éppen a tulajdonhoz való joggal összefüggésben jelentette ki egy korai határozatában a testület, hogy „az Alkotmánybíróság tulajdonvédelmi felfogása összhangban van az Emberi Jogok Európai Egyezményével és az Emberi Jogi Bíróság ítélkezésével”? {64/1993. (XII. 22.) AB határozat, ABH 1993, 373., megerősítette a 20/2014. (VII. 3.) AB határozat, Indokolás [154]}
2. Értelmezési keretek
A két bíróság ítélkezési gyakorlatában valóban találhatunk alapvető hasonlóságokat. Egyrészt interpretációjuk szerint a tulajdon alkotmányjogi, illetve egyezményi fogalma elszakad a polgári jogi tulajdon fogalmától, és azt kiterjesztően értelmezik, ami a tulajdon cselekvési autonómiát biztosító funkciójával alapozható meg.
A kiterjesztő értelmezés körében azonban már kisebb átfedés található. Így a magyar AB a tulajdonjog védelme alá vonta a tulajdonjoggal összefüggő vagyoni értékű jogokat, mint önálló részjogosítványokat (pl. haszonélvezet), a társadalombiztosítási igényeket (pl. nyugdíj), illetve szűk esetkörben, mintegy „a vállalkozáshoz való alapjog súrolásával” még a hatósági engedély alapján végzett tevékenységeket is [40/1997. (VII. 1.) AB határozat, ill. 27/1999. (IX. 15.) AB határozat], de – a strasbourgi gyakorlattal ellentétben – nem vonta védelmi körébe például a kártérítési igényeket (Pressos Compania Naviera SA vs. Belgium, 20 November 1995).
Abban a tekintetben is rokonítható az AB ítélkezési gyakorlata a strasbourgi társával, hogy mindkét bíróság szerint az államnak, illetve a jogalkotónak kell bizonyítania azt, hogy milyen közérdekből kerül sor a tulajdonhoz való jog korlátozására, és azt is, hogy a korlátozás mértéke arányban áll az elérni kívánt előnyökkel. Ahogy az AB megfogalmazta: „a közérdek miatt fennálló szükségesség bizonyítása a normaalkotó felelőssége.” [50/2007. (VII. 10.) ABh.] Mindez a tulajdon szociális funkciójával, a tulajdon társadalmi felelősségével áll összefüggésben, ez az az elv, amely a tulajdonhoz való jog korlátozását hivatott megalapozni.
Csakhogy azt az Alkotmánybíróság is már idejekorán észlelte (vagy előre látta) az 1993-as határozatában, hogy „a tulajdonhoz való alapvető jog védelmében a minőségi határvonal ma már nem a tulajdon korlátozása és polgári jogi értelemben vett elvonása között húzódik. Az alkotmányossági kérdés az lett, hogy milyen esetekben kell a tulajdonosnak a közhatalmi korlátozást minden ellenszolgáltatás nélkül eltűrnie, illetve mikor tarthat igényt kártalanításra tulajdonosi jogai korlátozásáért.” Ezzel együtt azonban az Alkotmány, illetve az Alaptörvény csak a kisajátítás esetkörében írta és írja elő a kártalanítási kötelezettséget, így kérdéses, hogy mi történik, ha az állami szabályozás a kisajátítás szintjét el nem érő korlátozást valósít meg, azaz abban az esetben, ha „a javak békés élvezetének” (peaceful enjoyment of his possession) korlátozása egyes (vagy majdnem az összes) részjogosítványok „leszalámizását” jelenti. A jelenlegi gyakorlat alapján a kisajátítás szintjét el nem érő tulajdonkorlátozás azt jelenti, hogy a tulajdon olyan mértékben korlátozható, amilyen mértékben a tulajdon szociális kötöttsége, „a közérdek miatt fennálló szükségesség” azt indokolttá teszi. Nincs kártalanítási kötelezettség, de a korlátozásnak meg kell felelnie az arányosság elvének, azaz a korlátozásnak alkalmasnak kell lennie az elérni kívánt cél megvalósítására, és az okozott jogsérelemnek arányban állnia az elérni kívánt céllal. Az eltérő strasbourgi megközelítésekre vetítve felmerül azonban a kérdés: hogyan oldhatná fel az Alkotmánybíróság azt a kellemetlen helyzetet, amelyben úgy tűnik, hogy az ő szűrője az áteresztőbb?
3. Lehetséges megoldások
a) Az egyik, hogy az AB nem tesz semmit, fenntartja az ügyek eltérő megítélését. Ez azt jelenti, hogy a kisajátítást el nem érő tulajdonkorlátozás esetében a jogkeresők továbbra is a nemzetközi fórumok elé viszik az ügyeiket, ahol nagy eséllyel igazat adnak majd nekik, az AB pedig vállalja a helyzettel járó népszerűtlenséget.
A helyzet azonban finomítható azzal a triviális megállapítással, amely részben magyarázhatja a bíróságok által alkalmazott eltérő kiterjesztő értelmezést: az EJEB által alkalmazott Egyezmény nem ismeri ugyanis a vállalkozáshoz fűződő alapjogot. Ennek következtében nem véletlen, hogy a bevezetőben említett „trafik ügyet” is a tulajdonjog védelme körében értelmezte a strasbourgi bíróság, ahogyan az sem, hogy a magyar döntéshez különvéleményt csatoló Bragyova András a hazai alapjogi védelmet illetően nem a tulajdonjog, hanem a vállalkozáshoz való alapjog sérelmében látta a problémát. Mindkét bíróság – bár eltérő rendelkezések és mércék alapján de – szükségesnek ítélte az általa vizsgált alapjog korlátozását, ám az arányosság kérdését mérlegelve eltérő eredményre jutottak.
Ebből tehát az következik, hogy csak annyiban alkalmaz eltérő mércét a két bíróság, hogy a Strasbourg által széleskörűen biztosított tulajdonvédelmet a hazai alkotmányjogi dogmatika többféle aspektusból védi. Ezen megoldás kétségtelen előnye – legalábbis elméletileg – az, hogy a vállalkozáshoz való alapjog esetében az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében található szükségességi-arányossági teszt az irányadó, amelynek szükségességi elemét nem elégítheti ki a közérdekre történő hivatkozás, mint a tulajdonhoz való jog esetében.
b) A strasbourgi tulajdonvédelem egy másik „körcikkét” fedhetné le, ha az Alkotmánybíróság új „útvonalat” biztosítana a tulajdonjog védelméhez. Nem kellene ehhez összemosnia azt a vállalkozáshoz való alapjoggal, hanem áthidaló mechanizmusként „Alaptörvényben biztosított jogként” ismerhetné el az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdéséből levezethető bizalomvédelmet, amely alapján saját mércét dolgozhatna ki.
Az ezzel kapcsolatos gyakorlatot összegező 142/2010. (VII. 14.) AB határozat a következőkre mutatott rá: „[a] jogbiztonsághoz szorosan hozzátartozik nemcsak a visszaható hatály tilalmának és a szerzett jogok védelmének elve, hanem a bizalom védelmének elve is, vagy másképpen a jogos elvárások védelme. A jogbiztonságnak ez a felfogása megjelenik az Európai Bíróság gyakorlatában is [lásd különösen az Elsőfokú Bíróság (negyedik tanács) egyik ítéletét (1997. január 22., Opel Austria GmbH kontra az Európai Unió Tanácsa); az Elsőfokú Bíróság T-466/93., T-469/93., T-473/93., T-474/93. és T-477/93. sz., O’Dwyer és társai kontra Tanács egyesített ügyekben 1995. július 13-án hozott ítéletének (EBHT 1995. II-2071. o.) 48. pontját; továbbá C-376/02. sz., (a Hoge Raad der Nederlanden előzetes döntéshozatal iránti kérelme) a Stichting „Goed Wonen” kontra Staatssecretaris van Financiën ügyben, 2005. április 26.]. (…) A bizalomvédelem elve sajátosan érvényesül kifejezetten az agrárpolitika területén. (…) A jogbiztonság elvének egyik részeleme, a bizalomvédelem, vagyis a jogos elvárások védelme ugyanakkor nem azonosítható a szerzett jogok védelmével, de a visszaható hatályú jogalkotás általános tilalmával sem, hanem ezeknél szélesebb körben érvényesül. (…) A jogos elvárások védelmének elve sérül, ha a fennálló jogi helyzet viszonylagos változatlanságában a termelő bizakodhatott, mert jogszabály kifejezetten valamely magatartásra ösztönözte.” (ABH 2010, 668, 680-682.)
A bizalomvédelem – amely a jogi szabályozás viszonylagos stabilitását és kiszámíthatóságát, az ebbe vetett bizakodást védi – lehetőséget teremthetne tehát annak mérlegelésére, hogy mi az a szabályozás révén megvalósuló terhelési/beavatkozási szint, amelynek eltűrése már nem várható el a jogalanyoktól, hiszen joggal bízhattak helyzetük stabilitásában, és emiatt ésszerű anyagi ráfordításokat/befektetéseket eszközöltek.
c) Fentiektől függetlenül megteheti az Alkotmánybíróság azt is, hogy az eddig kidolgozott tulajdonjogi dogmatikájának érintetlenül hagyása mellett, az Abtv. 32. § (1) bekezdése alapján hivatalból észleli – az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdését nem sértő, de – az EJEE megfelelő szakaszába ütközést, és minden egyes tulajdonjogi sérelemre alapozott indítvány esetében lefolytatja a nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálatát is.
d) Egy további lehetőség, ha az Alkotmánybíróság hozzányúl a kisajátítás értelmezéséhez. Bár az AB több határozatában leírta, hogy a tulajdon alkotmányjogi értelme elválik a polgári jogétól, maga a kisajátítás intézménye úgy tűnik, mintha mégis ebben az értelmezési keretben maradt volna. A kisajátítás ugyanis konkrét személy konkrét tulajdona esetében merül fel. Felvetődik azonban kérdésként, hogy amennyiben a tulajdonjog kisajátítható, akkor a tulajdonjogi védelemben részesülő egyéb jogosultságok, mint például önmagában a haszonélvezet kisajátítható-e? Kérdésként merülhet fel az is, hogy a tulajdon teljes elvonásán kívül van-e olyan tulajdonjogba történő beavatkozás, amely jellegére és mértékére, hatására és következményeire tekintettel kisajátításnak minősíthető. Ehhez kínálhat fogódzót a kisajátítás fogalmának law&econos értelmezése.
Hasonló konstrukció létezik az Egyesült Államokban, az ún. regulatory taking jelensége: az állam ugyan nem veszi el, nem sajátítja ki a tulajdont (taking), de szabályozás (regulation) révén olyannyira megterheli azt, hogy az hatásában olyan, mintha kisajátította volna (regulatory taking). A mérlegelési elem ebben az összefüggésben tehát az, hogy mikor éri el a szabályozás mértéke a de facto kisajátítás szintjét, milyen arányúnak kell lennie a szabályozásból adódó jelentős értékcsökkenésnek, amelynek következtében a szabályozás kisajátító hatásúként értékelhető.
A „kisajátító hatású szabályozás” dogmatikai bevezetése vagy hiánya eltérő kockázatokat hordoz magában. Hiánya azzal jár, hogy a jogalkotó nyugodtan bocsátkozhat korlátozó szabályozásba, adott esetben túlszabályozásba, amivel párhuzamosan a befektetők kevesebb erőforrást kockáztatnak, mivel nem bízhatnak semmiféle kompenzációban egy jövőbeli kisajátás szintjét el nem érő, de kisajátító hatású korlátozó jogszabály hatályba lépése esetén. Ezzel ellenkező hatást váltana ki, ha túl szigorú ítélkezési gyakorlat alakulna ki: amennyiben az Alkotmánybíróság túlságosan alacsony küszöb esetén minősítené kisajátító hatásúnak a szabályozást, az a vállalkozók esetében – a jövőbeli kompenzációban bízva – adott esetben az optimális szintet meghaladó, túlzott befektetéseket, míg az állam oldalán a fizetésre kötelezéstől tartva inkább alulszabályozást eredményezne.
Meglepetésre azonban, található hasonló ügy a hazai alkotmánybírósági gyakorlatban is, amely vélhetően zárvány maradt az Alkotmánybíróság tulajdonjoggal foglalkozó esetjogában. A 45/1997. (IX.19.) AB határozat a Csepeli Nemzeti Szabadkikötő ügyében született. Ebben a döntésében az AB a tulajdon teljes elvonása hiányában is megállapította a kisajátítást: „[a]z Alkotmánybíróság már a 21/1990. (X. 4.) AB határozatában úgy foglalt állást, hogy az Alkotmánynak a kisajátításról szóló 13. § (2) bekezdése olyan garanciális szabály, amely a tulajdonnak nemcsak egyedi hatósági határozattal, hanem törvénnyel való elvonására is irányadó (ABH 1990, 73.). Értelemszerűen alkalmazandó ez az alkotmányi rendelkezés arra az esetre is, amely esetben a tulajdonosnak a közhatalmi korlátozást ellenszolgáltatás nélkül már tűrnie nem kell, mert az aránytalan.” Ehhez hasonló fehér holló a 94/2011. (XI. 17.) AB határozat, amelyben az AB egy közbeékelt mondatrészben megállapította a „már-már a kisajátításhoz hasonló hatályú […] beavatkozást”, azonban a megsemmisítés jogkövetkezményét elmulasztotta levonni.
Ennek fényében, még ha a tulajdonjog korlátozása esetében az alapjogi teszt keretében a szükségességet megalapozó közérdek fogalma a 64/1993. (XII.22.) ABh. szerint tágan is értendő, az arányosság vizsgálatakor mindig a konkrét tulajdon alanyából, tárgyából, funkciójából, ill. a korlátozás módjából kell kiindulni. Ezek alapján a közérdeket szükséges okként elfogadva felvethető, hogy a tulajdonjog egyes részjogosítványainak ex lege elvonása kisajátító hatású, aránytalan korlátozás lehet, amelyre tulajdonjogi védelem alapítható {ezzel ellentétesen lásd: 25/2015. (VII. 21.) AB határozat, Indokolás [60]-[64]}, és amelynek tűrése nem várható el a jogalanyoktól megfelelő kompenzáció nélkül. Lehet, hogy nem is szükséges a „szomszédba menni” a joggyakorlat alakításához?
_____________________________________________________________
Forrás: MTA TK Lendület-HPOPs Kutatócsoport blogoldala
Az írás a szerző véleményét tartalmazza és semmiképp nem értelmezhető az MTA TK hivatalos állásfoglalásaként.