Bodnár EszterAz Alkotmánybíróság Donáti utcai székházát sokszor nevezték elefántcsonttoronynak az elmúlt évtizedekben. A kapuk csak ritkán, a nyilvános határozathirdetés idején nyílnak meg a polgárok, a civil szervezetek és a média képviselői előtt. Nem hozott áttörést ebben a gyakorlatban a nyilvános meghallgatás törvényi, sőt alaptörvényi szintű bevezetése sem. Az írás ez utóbbi jelenségre keres magyarázatot és megoldást.
Nyilvános meghallgatás a magyarországi szabályozásban és gyakorlatban
Nyilvános alkotmánybírósági meghallgatásról az alkotmánybírósági törvény egészen 2012-ig nem szólt. Ennek ellenére a testület 1990-ben tett egy kísérletet az intézmény gyakorlati meghonosítására az ún. kamatadó ügyben, amely egyértelműen kudarcnak tekinthető: az indítványozók panaszfórumnak használták az eljárást, a kormány képviselői sértődötten távoztak. Ezt követően még egyszer volt nyilvános meghallgatás, a halálbüntetésről szóló döntés előtt, ahol szakértőket hallgatott meg a testület, ezután azonban legfeljebb személyes meghallgatásokra került sor, amelyek nem voltak nyilvánosak.[1] Törvényi szinten először a 2012. január 1-jén hatályba lépő új alkotmánybírósági törvény tartalmazott néhány rendelkezést a személyes és nyilvános meghallgatásokról, amely szabályok első alkalmazásakor civil szervezetek tiltakoztak az ellen, hogy a testület zárt ajtók mögött hallgatta meg az Országos Bírósági Hivatal elnökét. Ezt követően az Alaptörvény negyedik módosítása alkotmányi szinten is biztosította az Alkotmánybíróság eljárásának nyilvánosságát bizonyos esetekben [24. cikk (7) bekezdés], a kapcsolódó törvénymódosítás pedig kialakította a személyes és nyilvános meghallgatások lépcsőzetes rendszerét.
Utólagos absztrakt normakontroll, illetve nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálata esetén a jogszabály megalkotója vagy a törvény kezdeményezője kérhet nyilvános meghallgatást, és a teljes ülés dönt annak elrendeléséről. A meghallgatásra az indítványozót is meg kell hívni, és lehetőséget kell biztosítani számára, hogy ő is kifejtse álláspontját.
Konkrét normakontroll és alkotmányjogi panaszeljárás esetén a jogszabály megalkotója vagy a törvény kezdeményezője csak személyes meghallgatást kérhet, nyilvános meghallgatást nem. Az Alkotmánybíróság azonban hivatalból is elrendelheti az indítványozó vagy harmadik személy személyes meghallgatását. Ebben az esetben nyilvános meghallgatást kell tartani az indítványozó vagy az alapul szolgáló bírósági eljárásban részt vevő ellenérdekű fél indítványára az eljáró tanács tanácsvezető bírájának, a teljes ülés eljárása esetén pedig az elnök döntése alapján. Az Alkotmánybíróság a nyilvános meghallgatásra irányuló indítványt elutasítja, ha attól az ügy érdemi előmozdítása nem várható.
A nyilvános ülésen hallgatóságként bárki részt vehet, a jegyzőkönyvet az Alkotmánybíróság honlapján közzé kell tenni. Az ülés rendjéről az Alkotmánybíróság ügyrendje csak nagyvonalakban rendelkezik: az ülés elnöke nyitja meg, vezeti és rekeszti be, ő határozza meg az ülésen teljesítendő cselekmények sorrendjét, és ő gondoskodik az ülés rendjének fenntartásáról.
Az Alaptörvény negyedik módosításával összefüggő új szabályozás hatálybalépését követően egy alkalommal került csak sor személyes meghallgatásra: 2014-ben a belügyminisztert hallgatta meg az Alkotmánybíróság. Ez azonban zárt meghallgatás volt, és – ellentétben az előző személyes meghallgatással – nem érhető el a jegyzőkönyve sem. Néhány határozatban található utalás arra, hogy az indítványozó kérte személyes, illetve nyilvános meghallgatás tartását, de a testület azt egyik esetben sem rendelte el, és rendszerint a határozatban nem is foglalkozott ezzel az indítványozói kéréssel. Nyilvános meghallgatásra az új szabályozás hatálybalépése, azaz 2013 óta egyetlen alkalommal sem került sor.
Nemzetközi gyakorlat
Az Alkotmánybíróság gyakorlata azért is különös, mert a nyilvános meghallgatás bevett jogintézmény mind az önálló alkotmányos szervként működő alkotmánybíróságoknál, mind azokban az országokban, ahol az alkotmánybíráskodást valamely rendesbíróság, rendszerint a legmagasabb szintű bíróság végzi.
A német alkotmánybíróságnál az ügyek egy százalékában kerül sor nyilvános meghallgatásra, elsősorban absztrakt normakontroll ügyekben, valamint a szövetségi szervek közötti hatásköri vitákban. Ezeken bárki megjelenhet, a sajtó képviselői is, de kép- vagy hangfelvételt készíteni csak a meghallgatás megnyitásáról lehet.
Az Amerikai Egyesült Államok legfelső bírósága valamennyi olyan ügyben szóbeli meghallgatást tart, amely átesett a diszkrecionális szűrőeljáráson. Ez évente körülbelül nyolcvan meghallgatást jelent, amelyek nagy médiafigyelmet kapnak, kamerákat azonban nem engednek be a tárgyalóterembe. Időről időre fellángol az ezzel kapcsolatos vita, amelyben a hivatalban lévő bírák a tilalom fenntartása mellett érvelnek. A meghallgatásról azonban szószerinti leirat készül, amely még aznap felkerül a bíróság honlapjára, és a hét végén a hivatalos hangfelvétel is.
Franciaországban a magyar konkrét normakontrollhoz hasonló előzetes alkotmányossági kérdés (QPC) eljárásban kerülhet sor nyilvános meghallgatásra. Az indítványozó mellett az alapul fekvő peres eljárás feleinek, valamint egyes közjogi szereplőknek van lehetőségük álláspontjuk szóbeli kifejtésére. A hallgatóság a meghallgatást a teremben vagy az alkotmánytanács honlapján követheti.
Elméleti és gyakorlati érvek a nyilvános meghallgatás kapcsán
A nyilvános meghallgatást alátámasztó érvek elkülöníthetőek abból a szempontból, hogy absztrakt vagy egyedi ügyeken alapuló eljárásról van szó.[2] A konkrét ügyekkel foglalkozó hatásköröknél (amilyen a konkrét normakontroll vagy az alkotmányjogi panasz) a rendesbíróságokhoz hasonlóan a tisztességes eljárás követelménye a döntő érv az átláthatóság megteremtése érdekében. Az Emberi Jogok Európai Bíróságának gyakorlata szerint ha az alkotmánybíróság döntése képes befolyásolni olyan jogvita kimenetelét, amire az Egyezmény 6. cikke vonatkozik, a tisztességes eljárás követelményeit, beleértve a tárgyalás nyilvánosságának elvét az alkotmánybírósági eljárásra is alkalmazni kell.[3] Az Egyezménnyel nem lenne összhangban az olyan szabályozás, amely egyáltalán nem tenné lehetővé a nyilvános meghallgatás megtartását, ha azt az indítványozó vagy a fél kéri.
Az absztraktabb hatásköröknél ezzel szemben a nyilvánosság alkotmányos alapelveket, elsősorban a függetlenséget és a demokratikus ellenőrizhetőséget garantáló szerepe kerül előtérbe. A nyilvánosság elvének kettős funkciója van: egyrészről garantálja az igazságszolgáltatás jogállamban elengedhetetlen függetlenségét, másrészről viszont éppen ellenőrzés alá vonja a bíróságokat és ítélkezésüket a bíróságok előtt zajló eljárások hozzáférhetővé tételével.
A több szóbeli meghallgatás és több nyilvánosság növelheti az alkotmánybíróság integratív funkcióját, és a gyakorlatban növelheti a döntéseinek elfogadottságát, főleg nagy politikai vagy társadalmi jelentőségű ügyekben.
A nyilvános meghallgatás - és általában az alkotmánybíróságok tevékenységének nyilvánossága - elleni érv, hogy az alkotmánybíróságok támogatottsága, autoritása rendszerint igen magas, és ez egyes álláspontok szerint éppen az alkotmánybíróság „távolságtartásának”, titokzatosságának köszönhető. Egy átláthatatlan bíróságba vetett magas bizalom viszont csak látszólag tetszetős eredmény, a valós ismereteken alapuló autoritás valójában nagyobb érték.
A nyilvános meghallgatás veszélye lehet a bírósági eljárási jelleg háttérbe szorulása a politikai megnyilvánulások miatt. Ez megfelelő ülésvezetéssel csökkenthető vagy elkerülhető kockázat. Ugyancsak megelőzhető az ésszerű időn belül való eljárás követelményével való konfliktus, ha a rendszerbe épített szűrőmechanizmusok csökkentik a bíróságok túlterheltségét.
A magánélet védelme, az eljárásban résztvevők személyes adataihoz való joga mint probléma az egyedi ügyekhez kötődő eljárásokban merülhet fel, így ezekben az eljárásokban kivételeket kell tenni a nyilvánosság elve alól. Végül veszélyeket rejt a médianyilvánosság is, például az eljárás e szakaszának túlhangsúlyozásával, a meghallgatás valós tartalmának eltorzításával. Ezek a kockázatok csökkenthetőek, ha az alkotmánybíróság hatékony tájékoztatási tevékenységet végez, együttműködő partner a médiával.
A nyilvános meghallgatás meghonosításának lehetőségei és feltételei
Miért kellene meghonosítani a nyilvános meghallgatást az Alkotmánybíróság gyakorlatában?
Amellett, hogy az intézmény alkalmazása melletti alkotmányos alapelvek és alapjogok igen erősek, valamint a tapasztalatok azt mutatják, hogy sikerrel működik több alkotmánybíróság eljárásában, két normatív érv is felhozható a meghonosítás mellett. Egyrészt, a valódi alkotmányjogi panasz [Abtv. 27. §] bevezetésével ezekben az eljárásokban nemzetközi jogi kötelezettségünk, hogy valamilyen formában megnyissuk az indítványozó előtt a nyilvános meghallgatás lehetőségét. Másrészt alkotmányos követelmény is, hogy ha egy garanciális jogintézmény része lett a jogrendszernek, azt az alkotmány- és alapjog-védelmet ellátó legfőbb szerv használja. A nyilvános meghallgatás alkotmányos alapja, az Alaptörvény 24. cikk (7) bekezdése az Alkotmánybíróság számára előírja, hogy ha „az ügy a személyek széles körét érinti”, tartson meghallgatást. Ez a kötelezettség a sarkalatos törvényben meghatározottak szerint érvényesül, nem lehet azonban összhangban az alkotmányos szabállyal egy olyan szabályozás vagy gyakorlat, amely ezt a rendelkezést kiüresíti.
Hogyan lehetne meghonosítani a nyilvános meghallgatást az Alkotmánybíróság gyakorlatában?
Fontos hangsúlyozni, hogy az intézmény meghonosításának szabályozási feltételei jelenleg adottak, az alapvető jogszabályi és belső eljárási szabályok léteznek. Az Alaptörvény mellett az Abtv. és az Ügyrend is szabályozza a nyilvános meghallgatások esetköreit, lefolytatásának fő garanciáit. Ha azonban a jogalkotó újraszabná az Abtv. vonatkozó rendelkezéseit, megfontolandó lenne az esetkörök bővítése, valamint a konkrét eljárásoknál az indítványozó kezdeményezési jogának biztosítása, az absztraktabb eljárásoknál pedig esetlegesen a nyilvános meghallgatás kötelezővé tétele, tekintettel ezen ügyek kiemelt közéleti jelentőségére.
Az Alkotmánybíróság a jelenlegi szabályozás mellett is sokat tehet a jogintézmény meghonosításáért, elsősorban egy nyitottabb, együttműködőbb hozzáállással, valamint az alapvető jogi kérdések tekintetében egy kiszámítható, következetes gyakorlattal. Döntést kell hoznia a médianyilvánosság szintjét illetően is, ami a nemzetközi gyakorlatban látottak szerint nem problémamentes.
Saját stratégiát kell kialakítania az egyes bíráknak is arra nézve, hogy milyen szerepfelfogással közelítenek a nyilvános meghallgatáshoz, hol látják annak szerepét az eljárásban. Ehhez hasonlóan azok számára is kihívást jelentene az intézmény alkalmazása, akik az eljárásban indítványozóként, ellenérdekű félként vagy közjogi szereplőként vesznek részt: meg kell tanulniuk, hogy mire használható a nyilvános meghallgatás, milyen funkciója van az írásban beadott anyagokhoz viszonyítva, milyen pertaktikát, érvelési technikákat igényel. Végül felkészülést követel meg a nyilvános meghallgatás meghonosítása a média részéről is: döntéseket kell hozniuk azokról a kérdésekről, hogy mit és hogyan közvetítenek, meg kell érteniük a nyilvános meghallgatásnak az eljárásban betöltött szerepét. Ez a bíróságról tudósító újságírók felkészültségének nagy próbája lehet.
A meghonosítás álláspontom szerint csak előre átgondoltan, a lehetséges kockázatokat csökkentő intézkedések kidolgozásával, egy következetes gyakorlat kialakításával lehetséges. Ehhez kívánt ez az írás egy első lépcsőként szolgálni.
[1] Az ügyek anekdotaszerű leírását ld. Holló András: Az alkotmányjognak asztalánál. HVG-Orac, Budapest, 2015. 65-71.
[2] Az érvek és ellenérvek részletes kifejtését lásd Bodnár Eszter: Gondolatok az alkotmánybírósági nyilvános meghallgatás meghonosításának lehetőségéről. Magyar Jog, 2016/7-8. 413-423.
[3] Ruiz-Mateos v. Spain, Judgment of 23 June 1993, no. 12952/87. Kraska v. Switzerland, Judgment of 19 April 1993, no. 13942/88, para 26. Süssmann v. Germany [GC], Judgment of 16 September 1996, no. 20024/92 para 41.
_____________________________________________________________
Az írás a szerző véleményét tartalmazza és nem értelmezhető az MTA TK hivatalos állásfoglalásaként.