Szép Viktor - Az EU szerepe a Hegyi-Karabah konfliktusban elenyésző
- Ennek oka az EU külpolitikájának többszintű természetében keresendő
- Franciaország Minszk Csoportban betöltött szerepe csökkenti az EU amúgy sem hatékony szerepét a Hegyi-Karabah konfliktusban.
A XX. század egyik sajátossága, hogy a megjelenő regionális szervezetek meghatározó szereplőivé váltak a nemzetközi politikai életnek. Az akadémiai kutatások szempontjából természetesen jelentőségük aszerint változik, hogy a realista vagy az idealista megfontolások állnak közelebb hozzánk, azonban jelenlétüket és hatásukat a nemzetközi rendszerre nézve kár lenne tagadni. Az egyik kiemelt feladatuk a béke fenntartása, a biztonság megteremtése és a meglévő konfliktusok megelőzése, enyhítése vagy megszüntetése. Az Egyesült Nemzetek Szervezete (ENSZ) kétségtelenül fontos ebből a szempontból, azonban napirendje túlterhelt, ennek következtében a nemzetközi közösség más szereplőkre is számít a konfliktusok rendezésére. Az ENSZ Alapokmányának VIII. fejezet 52. cikkének első bekezdése kijelenti, hogy az okmány „egyetlen rendelkezése sem zárja ki olyan regionális megállapodások vagy szervezetek fennállását, amelyek a nemzetközi béke és biztonság fenntartásának regionális jellegű tevékenységre alkalmas kérdéseivel foglalkoznak, feltéve, hogy az ilyen megállapodások vagy szervezetek, valamint tevékenységük az Egyesült Nemzetek céljaival és elveivel összhangban állnak”.
Az egyik ilyen szereplő az Európai Unió (EU), amely bővítéspolitikájának segítségével számos államot a demokratikus konszolidáció útján indított el – a demokrácia és az államok közötti békés egymás mellett élés pedig kéz a kézben jár. Azonban a Keleti Partnerség, amelynek céljai igencsak hasonlók a bővítéspolitikához, eddig nem volt sikeres a programban résztvevő államok stabilitása szempontjából. Napjaink divatos frázisa a kelet-európai és a dél-kaukázusi államokra nézve a „befagyott konfliktusok” kifejezés, azonban az Azerbajdzsán és Örményország közötti viszály sohasem „fagyott be”: évről évre visszatérnek a hasonló összetűzések, mint amelyet a napokban jelentettek a hírportálok. A Keleti Partnerségben a hat résztvevő állam közül kettő Azerbajdzsán és Örményország, azonban helyzetük régóta megoldatlan maradt. A kérdés adódik: miért nem sikerült eddig rendeznie az EU-nak a Hegyi-Karabah konfliktust?
A válság megoldatlanságának sok oka van, ez a bejegyzés ebből egyet emel ki. Nevezetesen az EU válságmegoldó képességét döntően befolyásolja a közös külpolitika természete, amelyet „többszintű külpolitikának” lehet nevezni. Ez a kifejezés egyszerre utal a nemzeti és az EU szintű politikák közötti interakciójára, és egyszerre az EU és a nemzetközi szint közötti viszonyrendszerre. Másképp szólva a tagállamok – együtt vagy külön-külön – részesei olyan nemzetközi szervezeteknek, ahol szintén kialakítják saját álláspontjaikat. Itt elsősorban a NATO-ra, az EBESZ-re vagy az ENSZ-re érdemes gondolni. Például az ENSZ Biztonsági Tanácsának öt állandó tagja közül kettő EU-s tagállam is: Franciaország és az Egyesült Királyság. Az ezekben a szervezetekben kialakított pozíció, befolyás és álláspont nem függetleníthető az EU külpolitikájától.
A Hegyi-Karabah konfliktusban az egyik legmeghatározóbb konfliktuskezelő nemzetközi szervezet az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezetre (EBESZ) égisze alatt működő Minszk Csoport. Ezt a csoportot még az EBESZ elődje, az Európai Biztonsági és Együttműködési Értekezlet (EBEÉ) hozta létre 1994-ben (bár épp ezen a csúcstalálkozón váltott nevet a szervezet EBESZ-re). Az állam- és kormányfők megállapodtak a találkozó keretében egy többnemzetiségű békefenntartó erő megalakításáról, amelynek a fő célja a közvetítés két állam, Azerbajdzsán és Örményország között; másképp szólva részt kell venniük a tárgyalásokban kompromisszumos javaslatok előterjesztésével. A Minszk Csoportnak három társelnöke van: Franciaország, Oroszország és az Egyesült Államok.
Az EU mindig is támogatta a Minszk Csoport működését. Federica Mogherini, az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselője, pár nappal ezelőtti sajtóközleményében is teljes támogatásáról biztosította az EBESZ Minszk Csoportját, amelyet a konfliktusrendezés egyik fontos szereplőjének tekintenek a nemzetközi közösségben. Ezenkívül a 2006-ban elfogadott EU-s Cselekvési Tervek (Action Plans) mindkét állam esetében kiemelik a Minszk Csoport szerepét és erőfeszítéseit a nemzetközi elvek és normák terjesztésében a konfliktus megoldása területén. Az EU Közös Kül- és Biztonságpolitikájának (KKBP) fejlődésével és az EU különleges képviselője (European Union Special Representative) pozíciójának létrehozásával párhuzamosan több alkalommal napirendre került már Brüsszel bevonása a Minszk Csoportba, hiszen több tagállam egyre kínosabbnak érzi Franciaország dominanciáját. Egyik lehetőségként az merült fel, hogy Franciaország társelnöki szerepét felváltják az EU társelnöki szerepére. Ennek élére egy francia diplomatát helyeztek volna, aki viszont már az egész EU-t képviselte volna. Franciaország viszont amellett érvel, hogy az EU érdekeit is képviseli a csoportban, de valójában csak nagyon ritkán konzultál a többi EU-s tagállammal: évente egyszer tart beszámolót az EU-s intézményeknek a Hegyi-Karabah konfliktusról. Summa summarum: egyértelműnek tűnik, hogy Franciaország visszautasítja a Minszk Csoport ’európaizációját’.
Franciaország dominanciáját nehéz megtörni az EBESZ Minszk Csoportjában. Ez azzal magyarázható, hogy a Franciaországban élő örmény diaszpóra erőteljes érdekérvényesítő képességgel rendelkezik, hiszen hatással vannak a francia kormányzat politikáinak kialakításában, valamint arra biztatja Párizst, hogy minél erőteljesebb örménybarát politikát folytasson. Az örmények egyik kiemelt célja az 1915. évi törökországi genocídium elismertetése. Franciaországban 2006-ban már törvénytervezet született arról, hogy az örmény népirtás tagadása bűncselekménynek számít, 2011-ben pedig már a francia nemzetgyűlés is megszavazta a jogszabályt, amelyet a szenátus 2012-ben hagyott jóvá. Az örmény érdekérvényesítés másik következménye, hogy Franciaország ellenzi a nagyobb szintű EU-s befolyást a Minszk Csoportban. Az örmény diaszpóra pedig hatással van mind a francia külpolitikai álláspont kialakítására, mind az EU-s szintű szakpolitikák fejlődésére. Ezek a tényezők csökkentik az EU-s intézmények cselekvési lehetőségeit a Hegyi-Karabah konfliktuban.
Összehasonlítva tehát más kelet-európai vagy dél-kaukázusi konfliktusokkal – így például a transznisztriai, az abháziai vagy a dél-oszétiai válságokkal – az EU szerepe még inkább marginálisnak tekinthető. Ennek több oka van. Egyfelől az EU elsősorban a „low politics” szintjén avatkozott be a Hegyi-Karabah konfliktusba, ami azt jelenti, hogy a konfliktuszónák gazdasági rehabilitációjára helyezte a hangsúlyt. Másfelől az EU relatív sikertelensége azzal is összefüggésbe hozható, hogy sem az azeriak, sem az örmények nem kérik Brüsszel fellépését, amely megerősíti azt a feltételezést, hogy a Szomszédságpolitika egy „kereslet által vezérelt” szakpolitika. E tényezőkön kívül azonban ez a blogbejegyzés arra hívja fel a figyelmet, hogy az EU külpolitikájának többszintű természetéből adódóan a brüsszeli intézmények szerepe még inkább marginalizálódik; Franciaország Minszk Csoportban betöltött szerepe csökkenti az EU amúgy sem hatékony szerepét a Hegyi-Karabah konfliktusban.
_____________________________________________________________
Forrás: MTA TK Lendület-HPOPs Kutatócsoport blogoldala
Az írás a szerző véleményét tartalmazza és semmiképp nem értelmezhető az MTA TK hivatalos állásfoglalásaként.