A lengyel Alkotmánybíróságnak a K 47/15 számú ügyben, 2016. március 9-én meghozott határozata szerint az alkotmánybíróság eljárását korlátozó, 2015. december 22-én elfogadott törvény számos rendelkezése alkotmányellenes, ezért megsemmisítette azokat. A testület kimondta, hogy a vizsgálat tárgyát képező eljárási szabályok a konkrét ügyben nem alkalmazhatók, vagyis a módosítás előtti eljárási szabályok keretei között kell gyakorolnia alkotmányban biztosított hatáskörét. A lengyel kormány válaszul az eljárási szabályok sérelmére hivatkozva elutasította a határozat közzétételét a hivatalos lapban, azzal az indokolással, hogy az nem kötelező ítélet, hanem pusztán állásfoglalás az Alkotmánybíróság részéről. Ezzel a kormány mintegy felülbírálta az alkotmányossági döntést.
A legújabb közép-kelet-európai alkotmányossági válság 2015 ősze óta áll az európai intézmények érdeklődésének középpontjában. A lengyel kormány rendszerszintű átalakítások érdekében igyekszik visszaszorítani az alkotmányossági kontrollt. Az Európai Bizottság – bevezetése óta első alkalommal – megindította Lengyelországgal szemben a jogállamiság-védő mechanizmust. Az Európa Tanács Velencei Bizottsága pedig – a lengyel kormány kérése alapján – megvizsgálta a lengyel alkotmánybíróságra vonatkozó törvénymódosításokat, és véleményét 2016. március 11-én tette közzé.
Az előzmények
Mivel kezdődött a lengyel Alkotmánybíróság kálváriája? 2015-ben a korábbi parlament új alkotmánybírósági törvényt fogadott el, amely lehetővé tette a Szejmnek öt új alkotmánybíró megválasztását: hármat azok helyére, akiknek megbízatása november 6-án járt le, és kettőt azok helyére, akiknek megbízatása december 2-án és 8-án. Ez azt is jelentette, hogy a parlament olyan ügyekben kapott döntési felhatalmazást, amelyek nyilvánvalóan túlnyúltak október 8-án záruló őszi ülésszakán. Mindezt az indokolta, hogy a parlamenti választások időpontja egészen júliusig bizonytalan volt; fennállt annak a veszélye, hogy az alkotmánybírák megbízatása akkor szűnik meg, amikor még nincs új parlament, amely újakat választhatna helyettük, a régi pedig már nem ülésezik, vagyis alkotmánybírói pozíciók maradnak betöltetlenül. A törvény azt is előírta, hogy az említett alkotmánybírák személyére a szabályozás hatálybalépésétől számított 30 napon belül javaslatot kell tenni. Ez alapján a régi Szejm 2015. október 8-án megválasztotta mind az öt alkotmánybírót, akiknek megbízatása a korábbi mandátumok megszűnését követő napon, vagyis november 7-én, december 3-án és december 9-én indult volna. Ezután a bírák letették volna esküjüket, amit azonban az államfő nem fogadott el, arra hivatkozva, hogy a bírák megválasztása alkotmányellenes volt.
A 2015. október 26-i választásokon aztán a korábbi kormánypárt, a Civil Platform (PO) és koalíciós partnere a várakozásoknak megfelelően alulmaradt, a Jog és Igazságosság (PiS) pedig egymaga képes volt parlamenti többséget szerezni, így koalíciós partner nélkül alakíthatott kormányt. Az új Szejm első aktusai egyikeként november 19-én átfogóan módosította az alkotmánybírósági törvényt: többek között hatályon kívül helyezte a júniusi törvénynek azt a rendelkezését, amely lehetővé tette az öt alkotmánybíró idő előtti megválasztását, és hétnapos határidőt szabott arra, hogy az így megüresedő öt alkotmánybírói pozíció betöltésére személyi javaslat szülessen.
Az Alkotmánybíróság december 3-án – még a fenti módosítást megelőző jogi helyzetet vizsgálva – kimondta, hogy a régi Szejm által lefolytatott alkotmánybíró-választás csak részben volt alkotmányos: az a parlament jogosult megválasztani az alkotmánybírákat, amelynek idején adott alkotmánybírói pozíció megüresedik. Amennyiben eszerint jár el a parlament, a választás akkor sem lesz alkotmányellenes, ha az üresedés előtt történik. Ezzel szemben, ha olyan bírói pozícióról dönt, amely már az új Szejm idején válik betöltendővé, döntése ellentétes lesz az alkotmánnyal. Ebből adódóan a korábbi Szejm által választott öt tagból csak háromnak keletkezett alkotmányosan a megbízatása. A határozat azt is rögzítette, hogy az elnöknek semmiféle alkotmányon alapuló jogosultsága nincs arra, hogy a Szejm által jogszerűen megválasztott alkotmánybírák hivatalba lépését késleltesse vagy megakadályozza.
Ezt követően az Alkotmánybíróság a november 19-ei törvénymódosítást is részben alkotmányellenesnek találta december 9-én: öt új alkotmánybíró választása esetén ugyanis 18 tagú lenne a testület, amely az alkotmány szerint maximum 15 tagból állhat.
A Szejm azonban be sem várta a döntést: december 2-án megválasztott öt új alkotmánybírót, akiknek az esküjét még aznap éjjel elfogadta az államfő.
Az Alkotmánybíróság megrendszabályozása érdekében pedig december 22-én megszületett a rá vonatkozó törvény újabb módosítása, amely minden eddiginél erőteljesebben korlátozta a testületet alkotmányos funkciója betöltésében. Az új szabályok értelmében a 15 bíróból legalább tizenháromnak jelen kell lennie a döntések meghozatalakor, köztük a testület elnökével és alelnökével, és emellett minősített többséggel kell dönteniük. Korábban elegendő volt öt, bonyolultabb vagy jelentősebb ügyek esetében kilenc bíró jelenléte, a döntéseket pedig egyszerű többséggel hozták meg. Másrészt előírták, hogy a korábbi két hét helyett háromtól hat hónapig terjedő időközzel kell a végső döntéseket meghozni.
A lengyel Alkotmánybíróság önvédő döntése
Az Alkotmánybíróság a 2015. december 22-i törvénymódosításról 2016. március 9-én döntött. Mindenekelőtt leszögezte, hogy jogosult alkotmányossági vizsgálat alá vonni a saját eljárására vonatkozó szabályokat. Az ilyen ügynek prioritása van, mivel a testület nem járhat el és nem hozhat döntést olyan szabályok alapján, amelyek alkotmányosságával kapcsolatban kétségek merülnek fel. Ha így tenne, veszélyeztetné a folyamatban lévő ügyek eldöntését, a jogkereső polgárok jogait és szabadságát, s végső soron a döntéseinek legitimációját.
A testület azonban nemcsak az eljárási szabályok felülvizsgálatát ítélte nélkülözhetetlennek, hanem azt is, hogy e vizsgálatnak a régi eljárási szabályok alapján kell végbemennie.Elfogadhatatlan, hogy ugyanazok a rendelkezések egyszerre jelentsék alapját és tárgyát is az eljárásnak. Ezzel a testület az eljárási alkotmányosság és az eljárási legitimáció mellett foglalt állást, és kizárta a vizsgálat alá vont módosító rendelkezések alkalmazhatóságát a konkrét ügyben. Érdemes felidézni, hogy a magyar alkotmánybíróság ezt az összefüggést figyelmen kívül hagyta a negyedik alaptörvény-módosításról szóló döntésében, vagyis a módosított alaptörvényi keretek között járt el, miközben azok a vizsgálat tárgyát is képezték, csak Bragyova András különvéleménye mutatott rá a logikai ellentmondásra. Igaz, a lengyel alkotmánybíróságnak alkotmány alatti szabályozásról kellett döntést hoznia, egyértelműen az alkotmányozó és a törvényhozó hatalom elválasztása spektrumában mozgott, amikor arra hivatkozott, hogy az alkotmányból következően a testület még érvényes és hatályos törvényi szabályok alkalmazását is jogosult mellőzni, lévén kizárólag az alkotmánynak alárendelt, független szerv.
A testület azt is egyértelművé tette, hogy adott jogi helyzetben az alkotmánybíróság teljes ülése tizenkét tagból áll, mivel az előző év októberében és decemberében megválasztott tagok egyes állami szervek eljárási hibáira, mulasztásaira és alkotmánysértő aktusaira visszavezethetően nem jogosultak részt venni a döntéshozatalban. (A régi Szejm által választott öt bíróból csak három léphetne érvényesen hivatalba, viszont ők nem tehettek esküt, következésképp az új Szejm által választott öt bíróból csak kettő megválasztása érvényes, a többi „számfeletti”.) Kizárólag az ítélkezésre jogosult (szabályosan megválasztott és hivatalba lépett) bírák jelenthetik a teljes ülést, amely megfelel az alkotmányban előírtaknak, ott ugyanis csupán felső limit (15 fő) található a tagok számára, azt már nem mondja ki az alkotmány, hogy e maximális létszámot kötelezően be is kell tölteni. A döntéshozatal szempontjából figyelmen kívül kell hagyni az új kettős kétharmados szabályt is, mivel az alkotmány azt mondja ki, hogy az alkotmánybíróság a határozatait egyszerű többségi szavazással fogadja el.
Az Alkotmánybíróság egyfajta ellentámadást is intézett a törvényhozó ellen – figyelemmel az ügy hátterében zajló politikai diskurzusra: megállapította, hogy a módosító törvény elfogadása olyan súlyos eljárási szabálysértésekkel zajlott – három olvasat helyett két olvasat, a gyorsított eljárás miatt az ellenzéki tárgyalási jogok sérelme, az érintett állami szervekkel való konzultáció elmaradása, az alkotmánybíróság által korábbi döntésében megállapított (eljárási) alkotmányossági követelmények figyelmen kívül hagyása, a vacatio legis hiánya –, amely önmagában alkotmányellenességet eredményez. Az eljárási szabályok negligálása a döntés, vagyis a törvényi tartalom legitimációját ássa alá.Tartalmi alkotmányellenességet okoz – mivel összhatásában ellehetetleníti az alkotmánybírósági döntéshozatalt – az eljárási határidők szabályozása, valamint a kettős kétharmad követelménye is.
Mindezekre figyelemmel az alkotmányellenes szabályokat a testület megsemmisítette, és azt is kijelentette, hogy az alkotmány alapján más állami szerv a döntését nem vonhatja kétségbe, hanem köteles azt tiszteletben tartani és végrehajtani.
Néhány következtetés
A működő illiberalizmus az alkotmányosság dimenziójában a jogállamiság kontra demokrácia típusú intézkedésekben jelenik meg, azaz a hatalom birtokosai két alkotmányi elv összehangolása, együttértelmezése helyett azok szembeállításával, a többségi demokráciára hivatkozással korlátozzák a jogállamiság elvének érvényesülését. A hatalomgyakorlás síkján ez az alkotmánybíróság (jogállamiság) és parlament (demokrácia) egymásnak feszülésében jelenik meg. Pontosabban a parlamenti többség a demokratikus legitimációjára hivatkozva felülbírálja, hatásköreiben vagy eljárásában korlátozza az alkotmánybíráskodást. A különbség a magyar és a lengyel modell között az, hogy míg Magyarországon a formális jogállamiság kereteit betartva zajlott a folyamat, mivel alkotmányi, majd alaptörvényi bázist teremtett hozzá a kormányzó többség, addig Lengyelországban a formális jogállamiságot is áttörve, alkotmányellenesen hozták függő helyzetbe az alkotmánybíróságot. Az ilyen drasztikus, demokratúrát sejtető intézkedések érthetően élénkebb reakciókat váltanak ki a többszintű alkotmányos térségben. Az Európai Bizottság által elindított jogállamiság mechanizmus eredményeiből egyelőre kevés látszik, a Velencei Bizottság véleményének kidolgozása és előzetes közzététele viszont nyilván előmozdítja az együttműködő alkotmányosságot. A végleges vélemény azt is hangsúlyozza, hogy a nemzetközi és az európai standardok szerint az alkotmánybírósági döntést tiszteletben kell tartani, azt a kormányzat nem negligálhatja – vagyis támogatja a lengyel alkotmányvédő szervet. Ugyanakkor, az uniós döntéseket – így kötelezettségszegési eljárás indítását vagy ad absurdum az EU Szerződés 7. cikkénekalkalmazását – számos tényező befolyásolja, ezek között a Velencei Bizottság csak az egyik információforrás az uniós intézmények számára. Az eddigi gyakorlat alapján a Velencei Bizottság álláspontja elsősorban a politikai kontroll körében hasznosult, a jogi felelősség érvényesítésekor nem volt döntő befolyása: az Európai Bíróság és az Európai Bizottság inkább a pozitivista-technokrata érvelésre, nem a tágabb európai jogállamiság-koncepció védelmére törekedett. Az összeurópai jogállamvédő mechanizmus hatása az uniós intézmények jogállamiság-politikájától függ.
Az alkotmányos válságok sűrűsödése miatt minden bizonnyal szükség lenne a közös európai értékeket védő intézmények szorosabb együttműködésére, mert a jelenlegi soft eszközrendszer, a magasabb szintek fáziskésése, a 7. cikk mumussá avanzsálása – amellyel ugyan fenyegetünk, de igazából tudjuk, hogy nem jelenik meg – oda vezet, hogy együttműködő helyett párhuzamos, a végtelenben sem találkozó alkotmányosságba fullad az európai projekt, párhuzamos valóságokkal.
Az írás a szerzők véleményét tartalmazza és semmiképp nem értelmezhető az MTA TK hivatalos állásfoglalásaként.