Az Európai Unió délkeleti határain 2015 forró nyarán lejátszódott drámát és zavarodottságot követően úgy tűnt, hogy az EU és a tagállamok megfelelő megoldásokat találtak az Európába beáramló menekültek és migránsok okozta válság kezelésére. Ezek egyike egy tanácsi határozat volt, mely kvótarendszert vezetett be a menedékkérők és migránsok tagállamok közti szétosztására és letelepítésére. Célja a krízisben leginkább érintett tagállamok tehermentesítése volt egy olyan intézményi megoldás létrehozásával, amely megpróbálja igazságosan elosztani terheket a tagállamok között. A kvótarendszer elfogadását Magyarország ellenezte, és később megsemmisítési keresettel támadta meg az Európai Unió Bíróságán. Ezzel Magyarország, amelyet a válság különösen súlyosan érintett, megerősítette azon az Unión belül elfoglalt pozícióját, hogy önmagára olyan tagállamként tekint, amely az Uniót elsősorban a nemzeti érdekérvényesítés küzdőterének tartja, és amely nem hezitál, hogy saját érdekeit más tagállamok és az Unió érdekei fölé helyezze különösen olyan területeken, melyeket tagállami kompetenciába tartozónak vél.
Magyarország Európai Bírósághoz benyújtott keresete – bár az ügy kimenetele bizonytalan és a rendelkezésre álló információk alapján nehéz következtetni arra, hogy a felsorolt jogi érvek igazolják-e majd Magyarország optimizmusát – több oknál fogva is figyelmet érdemel. Először is a magyar kormány szerint lépése új utat tör a szubszidiaritás elvének jogi érvényesítésében és ehhez kapcsolódóan a tagállami szuverenitás és érdekek az Unióval szembeni védelmének területén. Habár ez az elképzelés nem tűnik túlságosan radikálisnak az európai integráció jelen, a hatáskörök repatriálásának követeléseitől zajos időszakában egy olyan tagállamtól, amely az Uniót szuverén nemzetállamok közösségeként akarja látni, mielőtt érvényesítésére sor kerülhetne, Magyarországnak először egy jóval technikaibb jellegű jogi kérdésben kell meggyőznie az Európai Bíróságot. A keresetlevél elsődleges kifogása szerint ugyanis a tanácsi döntésnek – mivel valódi jogalkotási aktusnak minősül – más eljárásban és más jogi alapon kellett volna megszületnie. Másodszor, az ügy azért érdekes, mert előkészítésében rendkívül érdekesen és ellentmondásosan fonódott össze a hazai és az európai politikai tér, amely annak következménye volt, hogy Magyarország mindent megtett annak érdekében, hogy kihangsúlyozza, hogy az Unióval való szembenállása a magyar parlament által biztosított széleskörű demokratikus legitimáción nyugszik. A nemzeti politikai színtér ilyen, stratégiai jellegű felhasználásával Magyarország meg akarta mutatni, hogy világosan látja az uniós döntéshozatal egyik leggyengébb pontját – annak demokratikus deficitjét, illetve demonstrálni akarta, hogy emiatt olyan súlyos kérdésekben, mint a tömeges migráció, a hatalom és a cselekvés lehetősége a nemzetállamoknál kell, hogy maradjon. Harmadsorban, Magyarország lépése, amennyiben arra szélesebb (szak)politikai kontextusában tekintünk, határozottan emlékeztethet arra mindannyiunkat, hogy a több évtizedes európai integrációs folyamat, valamint a vele járó európai alkotmányos fejlődés ellenére, a saját államterületükön, különösen azok határain, a nemzeti kormányok rendelkeznek a szuverén hatalommal, illetve gyakorolják azt, amelynek révén olyan módon képesek befolyásolni a körülményeket, hogy azok aláássák az Unió és a többi tagállam érdekeit.
A jog területére lépett uniós politikai konfliktus oka kettős. Egyfelől a Bel- és Igazságügyi Tanács szeptember 22-i ülésén határozat született, hogy a legnagyobb nyomásnak kitett Görögország és Olaszország tehermentesítése érdekében, 120.000, egyértelműen nemzetközi védelemre szoruló személyt szétosztanak 26 uniós tagállam között. Ez a döntés nyíltan szembemegy a magyar kormány által 2015 nyarán képviselt keményvonalas állásponttal, amely a Közös Európai Menekültügyi Rendszerből való kvázi-kilépésben csúcsosodott ki. A déli határon egy új, „fizikai” „vasfüggöny” épült fel, és ezzel párhuzamosan egy jogi „vasfüggönyt” is felállítottak az alkalmazandó büntető és közigazgatási jogszabályok ellentmondásos módosításának köszönhetően. Másfelől, 2015 januárja óta a magyar kormány népszerűsége visszanyerésének és a szélsőjobboldal politikai kihívásának elhárítása érdekében – feltehetően tudatában annak, hogy az évben később milyen események következhetnek be a balkáni migrációs útvonalon – tudatos politikai kampányt kezdett a migráció és a terrorizmus kérdéseiről, amelyet a nemzeti önvédelem retorikai motívumával kapcsolt össze. A kampány hazai politikai színtéren elért sikeressége, valamint a magyar miniszterelnök által képviselt „,magyar megoldás” párhuzamosan növekvő elfogadottsága az európai politikában lehetetlenné tette a magyar kormány számára a visszavonulást, illetve kizárta egy olyan közös európai megoldás elfogadását, amely ellentmondott volna a tagállamok egyoldalú cselekvésének szükségességét és hatékonyságát hangoztató megnyilatkozásoknak.
A tanácsi határozat jogi megkérdőjelezésének elkészítése, amely jogi eljárás a magyar kormány azon politikai álláspontját kívánta kifejezni, hogy a kvótarendszer nemcsak irracionális, hanem veszélyes is, két célt (egy nemzeti és egy európai) tűzött ki. Az egyik, hogy a hazai politika színterén demonstrálja, hogy a kormány határozottan fenntartja keményvonalas migrációs és menekültpolitikáját. A másik, hogy az európai politikai és jogi színtér számára nyilvánvalóvá tegye, hogy a nemzeti parlament demokratikus felhatalmazása alapján cselekszik. 2015. november 6-án a kormánypárt indítványára– miután az a tanácsi határozatot egy politikai állásfoglalásban a jogalkotási eljárás jogellenességre és a nemzeti parlamentek jogainak megsértésére hivatkozva elítélte – a magyar országgyűlés elfogadott egy határozatot (55/2015. (XI. 6.) OGY határozat), mely a tanácsi döntést jogsértőnek, valamint a szubszidiaritás elvébe ütközőnek nyilvánította. Ezt a Magyarország és Európa védelmében a kötelező betelepítési kvóta elleni fellépésről szóló 2015. évi CLXXV. törvény november 17-i meghozatala követte, amely felszólította a magyar kormányt, hogy az EUMSZ 263. cikke alapján a szubszidiaritás elvének megsértése miatt indítson pert az Európai Bíróság előtt a tanácsi határozat érvénytelenségének megállapítása érdekében. A törvény egyben kijelentette azt is, hogy az uniós kvótarendszer bevezetése növelné a bűnözést, a terrorizmus terjedésével járna, valamint veszélyeztetné Magyarország kulturális értékeit. A kormánypárti sajtónak nyilatkozó igazságügyi miniszter a törvény mellett érvelve kijelentette: „A tagállamok az uniós csatlakozásukkor ugyan a szuverenitásukból fakadó hatáskörök egy részét átruházták, de nem mondtak le államiságuk, szuverenitásuk és függetlenségük lényegéről. Az pedig, hogy egy állam kiket enged be a területére, a nemzetközi jog alapján az állam döntésétől függ, és egy erre vonatkozó kötelező döntés sérti a szuverenitást.”
A magyar parlament által így előkészített keresetet 2015. december 3-án nyújtották be (Magyarország kontra Tanács, C-647/15. sz. ügy), amelyben a vitatott tanácsi határozat megsemmisítését, illetve, alternatív megoldáskánt Magyarország mentesítését kérték a határozatból fakadó kötelezettségei alól. December 3-án Szlovákia is benyújtott egy hasonló keresetet (Szlovákia kontra Tanács, C-643/15. sz. ügy). A magyar kereset nem volt túlságosan takarékos az érvénytelenség lehetséges alapjainak kijelölésében. Felsorolt szinte minden lehetséges jogi alapot, amely alátámaszthatja a kvótarendszer megsemmisítését. Magából a keresetből hiányzik az a drámaiság, amely annak nemzeti szintű előkészítését olyan meggyőzően jellemezte. Központi megállapítása, hogy a határozatot hibás jogalap felhatalmazásával és szabálytalan eljárást követve fogadták el. A kereset szerint az EUMSZ 78. cikk 3. bekezdése nem tette lehetővé, hogy a Tanács elfogadja a határozatot, valamint az EUMSZ 293. cikk 1. bekezdése is megsérült, mivel a Tanács a Bizottság javaslatától egyhangú döntéshozatal nélkül eltérve döntött. További kifogás, hogy az Európai Parlamenttel történő konzultációt követően a Tanács tartalmilag is kibővítette a tervezet szövegét, amely után elmulasztott újból konzultálni a Parlamenttel. A kereset megemlíti azt is, hogy a határozat tanácsi jóváhagyása idején a döntés tervezete nem volt elérhető az Unió hivatalos nyelvein.
A kereset anyagi jogi hiányosságként a következőket jelölte meg. A határozat elfogadásakor megszegték az EUMSZ 68. cikkét és az Európai Tanács június 25-ei és 26-ai ülésein elfogadott következtetéseket. A határozat sérti a jogbiztonság és a jogi átláthatóság elveit, mivel elmulasztja végrehajtása különböző aspektusainak szabályozását, valamint nem szabályozza más uniós intézkedésekkel fennálló kapcsolatát. Ezen kívül megsérti a szükségesség és az arányosság elveit azzal, hogy olyan eredményeket akar elérni, amelyek túlzott mértékűek, illetve nincsenek kapcsolatban a bizottsági tervezetben szereplő problémával. Végül, a kereset szerint a határozat megsérti az arányosság elvét Magyarország kapcsán, mivel nem értékeli azokat a jelentős terheket, amelyekkel a menekült- és migrációs válság során annak szembe kellett néznie, és ahelyett, hogy a határozat az EUMSZ. 78. cikk 3. bekezdésben foglalt rendeltetésének megfelelően ezen terheket enyhítené, Magyarország számára további kötelezettségeket állapít meg.
A kereset a jogbiztonság és a jogi átláthatóság elveinek megsértésére vonatkozó megállapításai közé rejtette el azon nagy horderejű állítását, hogy a vitatott határozat megsérti a nemzetközi jogot – a menekültek helyzetére vonatkozó genfi egyezményt – mivel azáltal, hogy lehetővé teszi a kérelmezők más tagállamba való áthelyezését, megfosztja őket azon joguktól, hogy annak a tagállamnak a területén maradhassanak, ahol kérelmüket benyújtották. Ez az érv a magyar ombudsman a Magyar Alkotmánybíróságra benyújtott, a tanácsi határozat jogszerűségével foglalkozó beadványának részét is képezi.
A szubszidiaritás elvének megsértése, mint semmiségi ok – amelynek, amennyiben a politikai nyilatkozatokat komolyan vesszük, a kereset a tagállami szuverenitás jogi védelme kapcsán precedenst teremtő, központi elemének kellene lennie – a kereset érvénytelenségi okokat taglaló hosszú listájának közepén található. Magyarország azt állítja, hogy mivel a vitatott határozat a Tanács által megalkotott valódi jogalkotási aktusnak minősül, elfogadása előtt lehetőséget kellett volna biztosítani a nemzeti parlamentek számára, hogy az Alapszerződésekhez csatolt 1. és 2. számú Jegyzőkönyvekben foglalt jogaikat gyakorolhassák. Az előterjesztett komoly alkotmányos és politikai hiányosságokat felvető jogi érv megalapozottsága elsősorban attól függ, hogy Magyarország képes lesz-e bebizonyítani azt a sokkal behatároltabb kérdést, hogy a határozatra az uniós jog értelmében jogalkotási aktusként kell-e tekintetünk. Ennek az EUMSZ 78. cikk 3. bekezdés megsértésre vonatkozó kifogás megítélésében is központi szerepe van. Amennyiben ez utóbbi kérdés vizsgálata során az Európai Bíróság Magyarország javára dönt, feltehetően nem kerül sor a szubszidiaritás elve megsértésének kimondására.
A tanácsi határozattal szembeni kereset ott támadja az Európai Uniót, ahol az annak a legjobban fáj. Először is, a magyar állam nyíltan megtagadja mindazon európai erőfeszítéseket, amelyek kollektív választ igyekeztek adni egy olyan sürgős problémára, amely mértéke és hatása következtében kollektív választ igényel. A lépés kifejezi azt a nyílt szándékot is, hogy egy tagállam, amely egyébként egyoldalú válságkezelési lépéseivel azt próbálta elérni, hogy – alapvetően szomszédjai terhére – kivonja magát a válság kezeléséből, nem kíván osztozni egy európai szintű válságra adott közös politikai válasz terheiben. Másodszor, a magyar fellépés hazai politikai előkészítése azzal az egyértelmű szándékkal történt, hogy szembesítse az Európai Uniót Magyarország lépéseinek demokratikus legitimációjával és saját döntéshozatali rendszerének fájdalmas demokrácia-hiányával. A hazai szavazóbázis igényeit is kielégítő parlamenti határozat és a kormányt a kereset benyújtására „felhatalmazó” törvény elfogadásának az is célja volt, hogy a jogi fellépés demokratikus megalapozottságának kidomborításával még inkább kihangsúlyozzák a vitatott tanácsi határozat nemzeti parlamentek jogainak és a szubszidiaritás elvének sérelmét okozó végzetesnek tűnő jogi hiányosságát. Ez nem az első eset volt arra, hogy az Országgyűlést a kormány európai politikájának szélesebb körű demokratikus igazolására használja fel. Az elmúlt időszakban folyamatosan születtek olyan parlamenti határozatok, amelyek a kormányt Magyarország az európai és a nemzetközi kritikáktól, valamint más kihívásoktól való megvédésére kérik fel.[1] A parlament legutóbbi intézkedései annyiban emelkednek ki ezek közül, hogy ez az első alkalom, mikor a magyar demokratikus politika ezen különös (mások azt mondanák, cinikus) játéka az európai politika színterére emelkedik, és ott az EU politikai és alkotmányos struktúrájával szemben dacoló szimbolikus cselekedet alapját adja.
_______________________________________________________
[1] Például, 11/2012. (III. 7.) OGY határozat a lengyel civilek és politikusok, köztük Donald Tusk miniszterelnök állásfoglalásáról a magyarországi átalakulást érő nemzetközi bírálatokkal szemben, 12/2012. (III. 7.) OGY határozat a litván civilek és parlamenti képviselők állásfoglalásáról a magyarországi átalakulást érő nemzetközi bírálatokkal szemben, 34/2013. (V. 9.) OGY határozat Viviane Reding, az Európai Bizottság jogérvényesülés, alapvető jogok és uniós polgárság biztosának a Tobin-ügyben tett lépéseivel kapcsolatos kérdésekről szóló jelentés elfogadásáról, 69/2013. (VII. 5.) OGY határozat a Magyarországot megillető egyenlő elbánásról (reagálva az Európai Parlament 2013. július 3-án meghozott, a Tavares-jelentésre vonatkozó határozatára), 36/2015. (IX. 22.) OGY határozat Üzenet az Európai Unió vezetőinek.
Forrás: MTA TK Lendület-HPOPs Kutatócsoport blogoldala
A bejegyzés eredeti, angolul írt verziója a Verfassungsblog-on jelent meg 2016. február 17-én, majd a HPOPs Blog is közölte.
Az írás a szerzők véleményét tartalmazza és semmiképp nem értelmezhető az MTA TK hivatalos állásfoglalásaként.