Ságvári ÁdámA kifejezetten a terrorizmusra szabott különleges jogrendi szabályozás nem európai gyakorlat. Még abban a Franciaországban sem, amelyet súlyosan érintenek a nemzetközi terrorizmus újabb hullámai, és ahol a kérdés az alkotmányozó napirendjén is van épp. Kivételes állami működést igénylő esetben azok a szükségállapoti tényállások alkalmazhatóak Európa-szerte, amelyek esetében az érdemi parlamenti vagy más hatalmi centrum által gyakorolt kontroll rövid idő eltelte után biztosított.
A megváltozott európai biztonságpolitikai körülmények indokolják a kormány szerint azt a tervezetet, amely alaposan felbolygatta a januári parlamenti uborkaszezont a különleges jogrend alaptörvényi szabályozásának tervezett kiegészítésével. A nyilvánosságra került szöveg, amelyet a kormány a teljes ellenzéki elutasítás ellenére egyes hírek szerint változatlan formában nyújtana be a parlament elé, más megnyilatkozások alapján nemzeti konzultációra vagy – az Alaptörvény-módosításra vonatkozó népszavazási tilalomfa tükrében nehezen értelmezhetően – népszavazásra bocsájtana, „jelentős terrorfenyegetettség vagy terrortámadás esetén” a Kormány hatáskörébe utalná az Alaptörvény hatodik különleges jogrendi időszakaként meghatározott terrorveszély-helyzet kihirdetését, és a honvédelmi törvényben rögzített rendkívüli intézkedések bevezetését, amelyek fenn is állhatnának az Országgyűlés döntése nélkül hatvan napon keresztül. A köztársasági elnököt és a feladatkörrel rendelkező parlamenti bizottságot a rendkívüli intézkedésekről csak tájékoztatni kellene. A Honvédséget terrorveszély-helyzet idején – hasonlóan a szükségállapothoz – fel lehetne használni, amennyiben a rendőrség és a nemzetbiztonsági szolgálatok alkalmazása nem elegendő. Az új különleges jogrendi időszak kihirdetésének még absztrakt terrorfenyegetettség esetében sem lenne feltétele, hogy az az élet- és vagyonbiztonságot széles körben érintse, vagy fegyveres, illetve erőszakos elkövetésről legyen szó. Az alkalmazható intézkedések ugyanakkor rendkívül szélesre nyitnák a jogkorlátozások kapuját: a tulajdonjogi korlátozásoktól kezdve a tömegkommunikációs csatornák kézi vezérlésén, valamint a külföldi személyekkel és szervezetekkel vagy intézményekkel való érintkezés és kapcsolattartás tilalmán át a teljesen biankó „egyéb speciális terrorelhárító intézkedések” bevezetéséig.
Jelen blogbejegyzés célja, hogy a tervezettel kapcsolatos diskurzus horizontját tágítva röviden számba vegye az európai gyakorlatot; nevesítik-e az európai alkotmányok különleges jogrendi szabályai a terrorizmust, illetve egyáltalán a rendkívüli körülmények alkotmányos szabályozásának milyen típusai alakultak ki, és ezek biztosítanak-e a végrehajtó hatalom számára a tervezetben foglaltakhoz hasonló körű és időtartamú, érdemi parlamenti kontroll nélküli alapjog-korlátozó teret a fellépésre terrorcselekmény vagy terrorfenyegetettség esetén.
Terrorizmus és alkotmány
Külön nevesítve a terrortámadás vagy terrorfenyegetettség mint a különleges jogrend bevezetésének indoka nem található a vizsgált európai alkotmányokban (az Európai Gazdasági Térség államai, illetve Svájc). Az adott ország belső működését, a lakosság élet- és vagyonbiztonságát fenyegető, súlyos terrorcselekményekre is alkalmazható alkotmányos tényállások – amennyiben léteznek – a hatályos magyar szükségállapoti szabályozáshoz (az élet- és vagyonbiztonságot tömeges méretekben veszélyeztető, fegyveresen vagy felfegyverkezve elkövetett súlyos, erőszakos cselekmények) tartalmilag hasonló, nyitott megfogalmazásokat alkalmaznak. Lengyelországban például az alkotmányos rendet, az állampolgárok biztonságát és a közrendet veszélyeztető helyzetben hirdethető ki szükségállapot. Portugáliában az alkotmányos rend súlyos veszélyeztetése vagy zavara indokolhatja a szükségállapot bevezetését, míg Franciaországban a közrend súlyos megsértésének közvetlen veszélye vagy már megtörtént súlyos közveszedelem.
Az európai konszenzus hiánya
Fontos rögzíteni, hogy európai államok között jelentős különbségek vannak a különleges jogrendi állapotok szabályozásában: a teljes szabályozatlanságtól a kizárólag a külső katonai veszélyek elhárítását célzó rendkívüli (hadi) állapotokat nevesítő alkotmányi rendelkezéseken át a részletes és többszintű különleges jogrendi szabályokig igen széles a spektrum. Kimerítő szabályozás leginkább az elmúlt század diktatúráit megélt államokban található, ahol az alkotmányozó részletes szabályokkal kívánta megkötni a hatalom kezét, hogy egy ideiglenesnek hirdetett kivételes jogrend még véletlenül se válhasson az állami működés tartós keretévé. Erre példa a magyar szabályozás mellett Németország, Spanyolország, Portugália vagy Lengyelország.
A különleges jogrend ugyanakkor alkotmányos szinten lényegében teljesen szabályozatlan például Ausztriában, Belgiumban, Cipruson, Csehországban, Dániában, Finnországban, Luxemburgban, Norvégiában, Izlandon vagy Svájcban.
Ez utóbbi ország egyben a szabályozási spektrum egyik végpontja is. A svájci rendszer ugyanis biankó felhatalmazást ad rendkívüli körülmények esetére. Konkrét írott szabályok alacsonyabb jogforrási szinten sem léteznek, a két világháború során kimunkált kivételes jogrend (droit de nécessité; Notrecht) parlamenti felhatalmazással, annak akadályozottsága esetén anélkül teljesen szabad kezet ad a végrehajtó hatalomnak a különleges helyzetekben szükséges intézkedések megtételére. Azt, hogy kellő önmérséklet hiányában ennek a veszélyei a jogállami működésre egy fejlett demokráciában sem lebecsülendőek, jól mutatja, hogy a II. Világháború után csak 1949-ben, egy éppen csak eredményes népi kezdeményezés útján sikerült elérnie a svájci polgároknak, hogy a kormány – fokozatosan – lemondjon a háborús helyzetben szerzett különleges jogosítványairól. Ez a különleges felhatalmazás évtizedek óta élénk vita tárgya, a kormány mindenesetre a maga részéről 2006-ban egyértelművé tette, hogy nem tartaná szerencsésnek továbbra sem, ha írott szabályok kötnék a kezét egy esetleges válsághelyzetben. Kiemelendő azonban, hogy a terrorellenes fellépésnek nem ez az alkotmányon kívüli állapot, hanem a normális állami működés ad keretet (ld. például bizonyos terroszervezetekben való részvételnek, illetve azok támogatásának a betiltását).
Norvégia alkotmánya mindössze annyiról rendelkezik, hogy különleges körülmények közepette, mint idegen hatalom fegyveres támadása vagy járványveszély, a parlament a fővároson kívül is ülésezhet. Külön törvény ugyanakkor részletes szabályokat állapít meg a végrehajtó hatalomnak súlyos krízishelyzetben biztosított különleges jogosítványokról, és az így meghozott intézkedések időbeli hatályáról. Az intézkedések egyetlen mércéje a szükségesség: azok felülírhatják a jogrendszer bármely szabályát, és minden „szükséges intézkedésre” kiterjedhetnek, ugyanakkor a nyomban összehívott parlament következő ülésével, de legkésőbb 30 nap után automatikusan hatályukat vesztik (amennyiben rendes jogalkotási eljárásban nem fogadja el azokat a parlament).
Ez a szükségességi doktrína jelenik meg a sajátos, vegyes szabályozású francia különleges jogrendben is. Rendkívüli körülmények esetére három különleges jogrendi állapot létezik a francia jogban. Egyrészt az alkotmány 16. cikke szerinti rendkívüli elnöki intézkedési jogkör (pouvoirs exceptionnels), amely tulajdonképpen a droit de nécessité alkotmányos szinten szabályozást nyert francia változata, másrészt az alkotmány 36. cikke szerinti hadiállapot (état de siège), harmadrészt a külön törvényben, még az 1958-as alkotmány megszületése előtt szabályozott szükségállapot (état d'urgence). A novemberi párizsi merényleteket követően utóbbit hirdették ki, majd hosszabbították meg – egyelőre – ez év február 26-ig. A francia elnök néhány nappal a merényleteket követően bejelentette a szükségállapoti szabályok alkotmányos szintre emelésének szándékát, amelyet néhány napja a Nemzetgyűlés első körben el is fogadott. A különleges jogrend tekintetében tartalmi újdonságot nem jelentő (a terrorcselekményt elkövetők francia állampolgárságtól való megfosztásáról rendelkező részében viszont rendkívül vitatott) alkotmánymódosító-javaslat alapján, hasonlóan az 1955-ös törvényhez, a kormány rendeletben hirdetheti ki a szükségállapotot az ország egész vagy meghatározott területére, az alábbi két esetben: a közrend súlyos megsértésének közvetlen veszélye (en cas de péril imminent résultant d’atteintes graves à l’ordre public), vagy olyan események megtörténte esetén, amelyek természetüknél fogva és súlyosságukat tekintve közveszedelem előidézésére alkalmasak (en cas d’évènements présentant, par leur nature et leur gravité, le caractère de calamité publique). A szükségállapot 12 napon túli időtartamra való kiterjesztése csak törvény felhatalmazása alapján történhet meg. A szükségállapot kihirdetése felhatalmazza a kormányt, illetve a területi szintű megbízottjainak tekinthető prefektusokat, hogy a törvényben meghatározott rendkívüli intézkedések széles tárházát alkalmazzák, a kijárási tilalomtól kezdve a bírói döntés nélküli, ún. közigazgatási őrizeten és nyomozati cselekményeken át a gyülekezési jogi korlátokig. A merényleteket követően a szükségállapotról szóló törvény alapján megtehető, részben elavult intézkedési kört egyrészt a technológiai fejlődéshez igazították (pl. az információs rendszerben tárolt adatok megszerzése érdekében), másrészt a szabályozás lehetővé tette, hogy az intézkedések egy része a szükségállapot megszűnését követően se veszítse automatikusan hatályát.
Ami a francia alkotmány 16. cikke szerinti rendkívüli elnöki jogkört illeti, ez a köztársaság intézményeinek, nemzeti függetlenségének, területi egységének vagy nemzetközi kötelezettségvállalásai teljesítésének súlyos és közvetlen veszélyeztetettsége estén, ha az alkotmányos intézmények rendes működése nem biztosított, a teljesen szabályozatlan svájci, illetve az alkotmányos szinten nem, de alacsonyabb jogforrási szinten rendezett norvég modellhez hasonló biankó intézkedési jogkört ad az elnök kezébe. A jogkör harminc napon túli gyakorlása esetén a Képviselőház vagy a Szenátus elnöke, illetve a parlament bármely házának hatvan tagja kezdeményezheti az Alkotmánytanácsnál annak megállapítását, hogy a 16. cikk szerinti feltételek még fennállnak-e. Hatvan napon túli elnökijogkör-gyakorlás esetén az Alkotmánytanács hivatalból köteles a kérdést megvizsgálni.
Az európai szabályozási spektrum másik végpontja Németország, ahol a Grundgesetz részletesen szabályozza a – még sohasem alkalmazott – két különleges jogrendi időszakot: az ún. feszült helyzetet (Spannungsfall), illetve a védelmi helyzetet (Verteidigungsfall). A konkrétan nem definiált feszült helyzetben a kivételes hatalom gyakorlásához a parlamenti alsóházának, a Bundestagnak kell kétharmados döntést hoznia. Az ország katonai védelmén túli célból a szövetségi hadsereg csak akkor alkalmazható, ha az Alkotmány kifejezetten megengedi. Ez egyrészt természeti katasztrófák és súlyos tömegszerencsétlenségek idején történhet meg, másrészt a Bundeswehrnek a különleges jogrendben vannak vagyonbiztonságot védelmező funkciói is, továbbá fegyveres cselekmények elleni fellépési feladatai is. A demokratikus államrendet fenyegető veszély esetén a Szövetségi Kormány intézkedésére a Bundeswehr a Szövetségi Rendőrség és a Szövetségi Határőrség támogatására vethető csak be, és a fegyveres erők ilyen jellegű alkalmazását a Bundestag vagy a parlamenti felsőház Bundesrat bármikor megszüntetheti.
A védelmi helyzet (a szövetségi köztársaság területe elleni fegyveres támadás vagy annak közvetlen veszélye) fennállásáról Bundestag már a Bundesrat egyetértésével dönt. A döntést a Szövetségi Kormány kezdeményezésére hozzák meg, kétharmados többséggel. Ha azonnali döntésre van szükség – és a Bundestag azonnal nem tud ülésezni –, akkor a parlament két házának összesen 48 tagjából álló „mini-parlamentnek”, az ún. Egyesített Bizottságnak (Gemeinsamer Ausschuss) kell a döntést meghozni, ugyancsak minősített többséggel. A védelmi helyzet bejelentése esetén a Bundeswehr feletti rendelkezési jogot át kell adni a Szövetségi Kancellárnak. A védelmi helyzet megszűnése után hat hónapon belül az intézkedések hatályukat vesztik. Az alapvető jogokat korlátozó intézkedések a védelmi helyzet utáni második számviteli év végéig lehetnek hatályosak. A rendkívüli statútumok és intézkedések bármikor hatálytalaníthatók, illetve a békeállapot kihirdethető a Szövetségi Elnök által a Bundestag és a Bundesrat jóváhagyásával.
A szükségállapot hatalmi struktúrája
A teljesség igénye nélkül felhozott példák által illusztrált tág spektrumon belül többféle megoldással lehet találkozni a parlament szerepével, illetve a rendkívüli kormányzati felhatalmazás időtartamával kapcsolatosan. A közös bennük, hogy az európai alkotmányok túlnyomó többsége a parlament kezébe adja a döntést a szükségállapoti szintet elérő terrorjellegű rendkívüli helyzetekben. Mivel azonban a különleges jogrend elrendelése általában sürgős döntést igényel, a legtöbb szabályozási modellben (például Bulgária, Hollandia, Lengyelország, Lettország, Litvánia, Portugália vagy Románia) az államfő vagy a miniszterelnök dönthet, amelyet aztán a parlament a soron következő ülésén, egyes államokban konkrét határidőhöz kötve (például Lengyelországban 48 órán belül, Portugáliában 5 napon belül) felülvizsgál. A parlamenti döntéshez egyes országokban különleges többségi követelmények érvényesülnek: tipikus példa a kétharmados, illetve az összes képviselő több mint felét igénylő döntéshozatal, de a sajátos lengyel megoldás például legalább a Szejm képviselői létszáma felének többségét követeli meg a szükségállapoti döntés felülvizsgálatához.
A parlamenti felülvizsgálat alól kivételt jelent a francia elnököt megillető rendkívüli jogkör (amely a szükségállapoton persze túlmutat, és alkalmazásának feltételei nem is álltak fenn a novemberi terrorcselekmények következtében), amellyel az államfő a miniszterelnökkel, a parlament két házának elnökével, valamint az Alkotmánytanács elnökével történt formális egyeztetést követően élhet, és a fentebb már említett Alkotmánytanács általi felülvizsgálaton kívül a jogkör gyakorlása más hatalmi centrumtól nem függ, és nem igényel parlamenti felhatalmazást. Hasonló kivétel még Szlovákia, ahol – szintén parlamenti kontroll nélkül – egyedül az államfő kezében van a szükségállapotról való döntés, mely alkotmányosságának vizsgálatára ugyanakkor az Alkotmánybíróság jogosult.
Összegzés
A fentiekből az a tanulság mindenképpen levonható, hogy a különleges jogrend kifejezetten terrorizmusra szabása nem európai gyakorlat, még abban a Franciaországban sem, ahol a kérdés az alkotmányozó napirendjén van épp. Kivételes állami működést igénylő esetben a szükségállapoti vagy ahhoz hasonló alkotmányos tényállások alkalmazhatóak Európa-szerte, amely esetében az érdemi parlamenti vagy más hatalmi centrum által gyakorolt kontroll rövid idő eltelte után biztosított. A fentiek tükrében égető szükség lenne végre arra, hogy a kormány világossá tegye, milyen szükséges intézkedésekre nem ad módot a hatályos alkotmányos keret, ezekhez szükség van-e egyáltalán különleges jogrend bevezetésére, és egyes alapvető jogok felfüggesztésére. Az európai biztonságpolitikai körülmények ugyanis a hatékony jogi kereteket indokolják, egy újabb különleges jogrendet azonban nem feltétlenül.
_____________________________________________________________
Az írás a szerző véleményét tartalmazza és semmiképp nem értelmezhető az MTA TK hivatalos állásfoglalásaként.