Papp Mónika - Az egészségvédelem céljából megalkotott nemzeti szabályok arányosságát az Európai Bíróság maga vizsgálja, amennyiben azok az uniós áruáramlás elvét sértik. A Bíróság az elétárt információk alapján egészen pontos tájékoztatást adott a skót whisky ügyben a skót minimálárszabályozás aránytalanságáról.
- A kimentést végső soron eldöntő nemzeti bíróságnak az ítélethozatalkor fennálló ismert tények és bizonyítékok figyelembevételével tárgyszerű vizsgálatot kell lefolytatni az egészségvédelem célját szolgáló szabályozási alternatívák arányosságának mérlegelésekor. A nemzeti bíróság nemcsak a jogalkotó mérlegelésének „uniós felülvizsgálatát” végzi el, hanem friss elemzést végez, amelyben képes kell hogy legyen olyan tényeket is értékelni, amelyekben tudományos bizonytalanság van a vitatott intézkedés tényleges hatását illetően.
- Komplex szabályozástechnikai kérdésekben ez egy összetett, felelős döntés elé állítja a nemzeti jogalkalmazót.
- A korlátozó intézkedés arányosságának vizsgálata ésszerűségi alapokon nyugszik, még egészségvédelmi kérdésekben sem a kétséget kizáró bizonyítás a bizonyítási mérce.
Karácsony előtt egy nappal az Európai Unió Bírósága (továbbiakban: EuB) előzetes döntést hozott az alkoholok minimum árát meghatározó skót törvény uniós jogi kompatibilitásáról. A nagy érdeklődésre számot tartó skót ügyben több tagállam kormánya tett észrevételt abban a kérdésben, hogy vajon a minimumár meghatározására felhatalmazó törvény alapján közzétett miniszteri rendelet-tervezet összeegyeztethető-e az uniós joggal.
Az uniós jogban jártas olvasónak – a van Tiggele ítéletre gondolva – igaza lehet abban, hogy ezt a tényállást már lejátszották 1978-ban az akkori EK Bírósága előtt. A gin minimálárát meghatározó holland törvény elvérzett a bírósági felülvizsgálaton. Az EK Bíróság a van Tiggele-ítéletében kimondta, hogy a mennyiségi korlátozások és azzal azonos hatasú intézkedések tilalmába (hatályos 34. cikk) ütköznek azok a nemzeti árszabályozások, amelyek bár egyaránt vonatkoznak belföldi és külföldi termékre, az importált terméknek versenyhátrányt okoznak vagy azért mert a minimálár mellett nem lehet azokat belföldön jövedelmezően forgalmazni, vagy mert az alacsonyabb költségeikből és árból eredő versenyelőnyük megszüntetésére alkalmasak.
Az EuB a mintegy 40 évvel korábban hozott ítéletet azonban a Scotch Whisky Association ügyben nem hivatkozta meg, hanem a későbbi esetjog (Keck és Mithouard, Bizottság kontra Olaszország) fényében a skót szabályozásra piacrajutási akadályként tekintett. Egyik fél sem vitatta a skót legfelsőbb polgári bíróság előtt, hogy mivel az importált termékek alacsonyabb önköltségi ára nem tükröződhet a fogyasztói árban, ezért a szabályozás akadályozhatja a tagállamokban jogszerűen forgalmazott termékek brit piacra való bejutását, tehát az az EUMSZ 34. cikk szerinti mennyiségi korlátozásokkal azonos hatású intézkedésnek minősül. A Bíróság nem érintette indoklásában, hogy az árszabályozás a Keck-ítélet értelmében vett termékértékesítési feltételek, hanem azt azonnal piacrajutási korlátnak minősítette és a jogsértés kimentésének kérdését vizsgálta meg igen alaposan.
A vitatott nemzeti szabályozás kettős célkitűzést követ, amelyek egyike célzottan az alkoholt veszélyes vagy káros mértékben fogyasztó személyek alkoholfogyasztásának csökkentésére irányul, míg a másik általános jellegű célja a lakosság alkoholfogyasztásának csökkentése. Ez utóbbi célkitűzés tehát a teljes lakosságot érinti, és – noha nem elsődleges jelleggel – a mérsékelt alkoholfogyasztókra is irányul. Az emberi egészség és élet védelmének biztosítása körében – mivel az tagállami hatáskörben lévő szabályozási terület és az Unió csak a tagállamok szabályozását támogató, összehangoló vagy kiegészítő intézkedéseket hozhat – az EuB kiindulópontként elismeri, hogy a tagállamok jogosultak a nemzeti védelmi szint meghatározására, ugyanakkor az importkorlátozás alkalmasságát, szükségességét és arányosságát az egészségvédelmi cél elérésére maga az EuB is értelmezi a konkrét ügyben. Az alkalmassági teszten pedig csak azok a korlátozások mennek át, amelyek koherensen és szisztematikus módon kívánják elérni a védendő célt. Mivel a skót szabályozás alkalmas volt a kitűzött cél elérésére, ezért a Bíróság a szűkebb értelemben vett arányosság kérdését vizsgálta a továbbiakban.
Az arányosság tekintetében a Bíróságnak kételyei voltak, hogy nincs-e olyan kevésbé korlátozó intézkedés, amellyel az emberi egészség védelmének célja ugyanilyen hatékonyan elérhető. A tagállamok többsége által követett egészségvédelmi politika eszköze az alkoholtartalmú termékekre kivetett jövedéki adó növelése. A Bíróság szerint az a célkitűzés, hogy az ilyen italok ára magas szinten legyen rögzítve, megfelelően elérhető e termékek magasabb szintű adóztatásával is, mivel a jövedéki adó emelése előbb vagy utóbb a kiskereskedelmi ár emelkedését vonja maga után, anélkül hogy mindez sértené a szabad ármeghatározást (az ítélet 44. pontja). A Bíróság értelmezésében az alkoholtartalmú italok adójának emelésére vonatkozó adóintézkedés feltehetőleg kevésbé megszorító, mint az árszabályozás. A minimum ár ugyanis az említett termékek adójának emelésével ellentétben erőteljesen korlátozza a gazdasági szereplők szabadságát a kiskereskedelmi értékesítési áraik meghatározásában, következésképpen komolyan akadályozza egyrészt a más tagállamokban jogszerűen forgalmazott termékek brit piacra való bejutását, másrészt pedig a szabad versenyt e piacon (az ítélet 46. pontja).
A Bíróság számára nem tűnt úgy, hogy a jövedéki adó emelésével a szabályozás kettős célkitűzése kevésbé hatékonyan lenne elérhető, mint a minimumár meghatározásával. Éppen ellenkezőleg, a jövedéki adóemelés további előnyökkel járhat azáltal, hogy hozzájárul a túlzott alkoholfogyasztás elleni küzdelem általános célkitűzésének biztosításához (az ítélet 48. pontja). A főtanácsnoki indítvány (149. pont) szerint a tudományos kutatások láthatóan azt támasztják alá, hogy a kockázatos vagy káros mértékű alkoholfogyasztás a fogyasztók jövedelmével együtt emelkedik, miközben ezzel párhuzamosan az olcsóbb alkoholtartalmú italok vásárolt mennyisége csökkent az alkoholt kockázatos vagy káros mértékben fogyasztó személyek jövedelmeinek növekedésével.
Mindazonáltal az EuB a kérdést előterjesztő bíróság feladatává tette – mely egyedüliként rendelkezik az alapügyben előforduló körülményeket jellemző összes jogi és ténybeli elem ismeretével – annak eldöntését, hogy a vizsgálttól eltérő intézkedés, így az alkoholtartalmú italok adójának emelése ugyanolyan hatékonyan alkalmas-e az emberek egészségének és életének védelmére, mint ez a szabályozás, mindemellett kevésbé korlátozva az áruk Unión belüli szabad mozgását. A Bíróság azonban egyértelműen megüzente: az eléterjesztett tények alapján a szabályozás céljához képest a nemzeti intézkedés aránytalanul korlátozza az áruk szabad mozgását.
A nemzeti bíróság kérdései közül a legérdekesebbek pontosan ehhez az arányossági vizsgálathoz kapcsolódnak. Az uniós és tagállami érdek közötti arányossági mérlegelés a négy gazdasági szabadsághoz kapcsolódó jogeseteket leggyakoribb és egyben legnehezebb kérdése.
A kérdést előterjesztő bíróságnak először lényegében az arányossági vizsgálat intenzitásának fokát illetően voltak kételyei. Az EuB megismételte esetjogát, miszerint a tagállamnak csatolnia kell az elfogadott intézkedés megfelelőségére és arányosságára vonatkozó elemzést, valamint az érvelését alátámasztó konkrét adatokat. Mindazonáltal rámutatott arra, hogy ez a bizonyítási teher nem terjedhet annak megköveteléséig, hogy egy hasonló intézkedés előírása esetén az illetékes nemzeti hatóságok kétséget kizáróan bizonyítsák, hogy semmilyen más elképzelhető intézkedés nem teszi lehetővé a követett jogszerű célkitűzés ugyanezen feltételek melletti megvalósítását. Ebben az összefüggésben az érintett nemzeti szabályozás jogszerűségének ellenőrzésére köteles nemzeti bíróság feladata azon bizonyítékok relevanciájának vizsgálata, amelyeket az illetékes nemzeti hatóságok előterjesztettek e rendelkezésnek az arányosság elvével való összeegyeztethetőségének vizsgálata céljából. E bizonyítékok alapján e bíróságnak különösen azt kell tárgyilagosan megvizsgálnia, hogy az érintett tagállam által előterjesztett bizonyítékok alapján ésszerűen úgy lehet-e tekinteni, hogy a választott eszközök alkalmasak a követett célkitűzések megvalósítására, valamint azt, hogy ezeket a célkitűzéseket el lehet-e érni az áruk szabad mozgását kevésbé korlátozó intézkedésekkel.
Az emberi egészség védelme körében hozott intézkedések arányossági vizsgálata során különösen fontosak az EuB megállapításai. Sok esetben kétséget kizáró bizonyítás nem is lehetséges, az EuB is megjegyezte, hogy az előterjesztő bíróság az ilyen vizsgálat keretében figyelembe veheti az annak tekintetében esetlegesen fennálló tudományos bizonytalanságot, hogy mi egy hasonló intézkedésnek a követett célkitűzés elérése érdekében gyakorolt konkrét és valós hatása az alkoholfogyasztásra. A bíróságnak a hasonló intézkedésnek az Unión belüli kereskedelmet kevésbé befolyásoló egyéb lehetséges intézkedésekkel való összehasonlítása során úgyszintén értékelnie kell, hogy az előbbi intézkedés milyen természetű és terjedelmű korlátozást gyakorol az áruk szabad mozgására. Ebből azt a következtetést vonhatjuk le, hogy bár az árukorlátozás foka nem befolyásolja a 34. cikk vizsgálatát (azaz a versenykorlátozó megállapodások tilalmával ellentétben itt nem alkalmazhatunk de minimis tesztet), a kimentés arányossági vizsgálatánál mégiscsak számít a korlátozás foka, a nagyobb korlátozások belső piaci összeegyeztethetősége még az olyan fontos (az EuB szóhasználatával élve az oltalmazott javak és érdekek között első helyen álló) emberi egészség védelme érdekében is megkérdőjelezhető. (Lásd erre vonatkozóan Jan H. Jans tanulmányát: Proportionality Revisited, Legal Issues of Economic Integration 27(3):239-265, 2000.)
Amennyiben a nemzeti bíróság tárgyilagos vizsgálatot követően az ésszerűség elve alapján arra a következtetésre jut, hogy hasonló, de kevésbé korlátozó intézkedéssel a cél ugyanolyan hatékonysággal nem érhető el, az intézkedés jogszerűnek minősül. A hatékonyság kérdése is részletes elemzést kíván. A közúti közlekedés biztonságának védelme érdekében meghozott olasz tilalom esetében például az EuB a hatékonyság körében elfogadta, hogy bár a teljes tilalomhoz képest kevésbé korlátozó intézkedések elképzelhetők, a tagállamoktól nem tagadható meg, hogy a közérdeket olyan általános és egyszerű szabályokkal biztosítsák, amelyek könnyen ellenőrizhetők és kezelhetők(C-110/05, Bizottság kontra Olaszország,67. pont).
A harmadik kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság arra várt választ, hogy az arányosság vizsgálata kizárólag azon információk, bizonyítékok vagy egyéb iratok vizsgálatára korlátozódik-e, amelyek az ilyen intézkedés elfogadásakor a nemzeti jogalkotó rendelkezésére álltak. Ez a megoldás kézenfekvő lenne, mivel az uniós jogi aktusok semmisségi vizsgálatánál is azt elemzi az EuB, hogy az a meghozatal időpontjában szenvedett-e valamilyen semmisségi okban. A skót whisky ügyben nézetkülönbség állt fenn a felek között azt az időpontot illetően, amelyre tekintettel a nemzeti intézkedés jogszerűségét vizsgálni kell. Ezért a nemzeti bíróság az olyan iratok és bizonyítékok felől érdeklődött, amelyeket a vitatott intézkedésnek az EUMSZ 36. cikkre tekintettel történő igazolásánál meg kell vizsgálnia. Különös tekintettel arra, hogy jelenleg új tanulmányok állnak e bíróság rendelkezésére, amelyeket a nemzeti jogalkotó az említett intézkedés elfogadása során még nem vizsgált meg. Az EuB nem alkalmazta a nemzeti jogi aktusok jogszerűségi vizsgálatára az uniós jogi aktusok felülvizsgálatával kapcsolatos esetjogát, hanem azt hangsúlyozta, hogy az uniós jog követelményeit tiszteletben kell tartani minden releváns időpontban, legyen szó egy intézkedés meghozatalának, végrehajtásának vagy az adott ügyre vonatkozó alkalmazásának időpontjáról (Seymour‑Smith és Perez ítélet, C‑167/97, EU:C:1999:60, 45. pont).
A nemzeti bíróságnak az összeegyeztethetőséget azelőtt kell megvizsgálnia, hogy az a nemzeti jogrendben hatályba lépett volna. Következésképpen ennek a bíróságnak az ítélethozatalkor kell értékelnie e szabályozásnak az uniós joggal való összeegyeztethetőségét. Az EuB érvelése szerint a nemzeti bíróságnak a nemzeti jogban előírt feltételek mellett figyelembe kell vennie minden általa ismert információt, minden bizonyítékot és minden egyéb általa ismert releváns iratot. Az ilyen értékelésre még inkább szükség van, amikor tudományos bizonytalanság áll fenn a vitatott nemzeti szabályozás által előírt intézkedések tényleges hatására vonatkozóan.
A fenti követelmények összetett feladat elé állítják a nemzeti bíróságokat és felvetik annak a kérdését, hogy a nemzeti bíróság-e a legalkalmasabb (és legnagyobb legitimitással) rendelkező fórum arra, hogy helyettesítse saját bírói értékelésével a nemzeti hatóságok és jogalkotók alapos, megfontolt, hatástanulmányokkal alátámasztott értékelését, amely ráadásul az alkoholfogyasztás csökkentésére irányuló nemzeti program szerves részét képezi. A nemzeti bíróság ugyanis nem egyszerűen a jogalkotás során rendelkezésre álló információk és tudományos bizonyítékok alapján hozott jogalkotói döntés uniós „felülvizsgálatára” kényszerül, hanem a később keletkezett és előterjesztett indítványok alapján szakszerű (tárgyszerű) mérlegelésre köteles igen komplex szabályozástechnikai kérdésekben is.
Az EuB ítélete heves reakciókat váltott ki Skóciában. Mivel a brit alkotmányos rendszerben a skót parlamentnek nincs joga jövedéki adó kivetésére és emelésére, ezért Skóciának Westminsterhez kell fordulnia, ha az alkoholok jövedéki adóját emelni kívánja. A skót kormány egyébként az ügyet még nem tekinti lejátszottnak, készülnek arra, hogy az előterjesztést kérő Court of Sessions (legfelsőbb skót polgári bíróság) előtt újabb beadványokkal bizonyítsák az intézkedés arányosságát. Ez már egyszer sikerült a kormánynak. Az elsőfokon eljárt skót bíró, Lord Doherty meg volt győződve arról, hogy Skócia a számára biztosított mérlegelési mozgástérben arányos intézkedést fogadott el és elutasította a Scotch Whisky Association keresetét. A másodfokon eljáró legfelsőbb bíróság azonban már előzetes döntési kérelemmel fordult az Európai Unió Bíróságához.
Lord Doherty álláspontja szerint a jövedéki adó emelésével az intézkedés kettős célja (alkoholt veszélyes vagy káros mértékben fogyasztó személyek alkoholfogyasztásának csökkentése és általános jelleggel a lakosság alkoholfogyasztásának csökkentése) közül az első kevésbé hatékonyan érhető el. Számára az intézkedés hangsúlyosabb célja az olcsó alkohol túlzott fogyasztásának csökkentése volt, amely az alacsony árú termékek drágításával csökkenthető a leghatékonyabban. Lord Doherty értelmezésében a jövedéki adó emelése az alkohol árának nagyobb általános emelkedését idézné elő mint a minimálár, amely csak az olcsóbb, küszöbár alatti termékekre hatna. Ezzel véleménye szerint az alkoholt felelősen fogyasztók járnánk rosszabbul, valamint a kereskedők. Azt is elemezte, hogy a jövedéki adót szabályozó uniós irányelv szerint az adókulcs egyenlő az alkoholfokok adott keretén belül. Végkövetkeztetése szerint a szabályozás által követett jogszerű célokkal jobban összeegyeztethető egy olyan rendszer, amelyben magasabb alkoholfok magasabb árat eredményez.(Lásd a skót ítéletről Angul MacCulloch tanulmányát)
A skót parlament koherens és szisztematikus politikák alakított ki, amelynek alapján az alkoholfogyasztással szembeni fellépés jegyében több intézkedést is hozott. A kormány részletes hatáselemzést nyújtott be a törvényjavaslathoz, a vita során a parlament arra a végkövetkeztetésre jutott, hogy a szabályozás célját más alternatív intézkedéssel kevésbé hatékony módon lehetne elérni. A kormány a jogszabálytervezetet bejelentette a 98/34/EK irányelvben meghatározott kötelezettsége alapján az Európai Bizottság számára is, amely negatív véleményt adott ki arról, ezzel felhívva a jogalkotó figyelmét, hogy a szabályozás ellentétes lehet az áruk szabad mozgásával.
Összegezve, a skót ügyben megjelenik az a probléma, hogy a kettős szabályozási célt követő tagállami jogszabályok arányossága csak nehézségekkel vizsgálható, és ezért az ilyen ügyek eldöntése az igényesen elkészített perbeli beadványok mellett is nagy kihívás lehet a legfelkészültebb bíróságok számára is.
Jan H. Jans véleménye szerint az arányosság európai bírósági mérlegelésének kettős alkotmányos következményei vannak: Egyrészről a bírói és a törvényhozó hatalmi ág közötti kapcsolat meghatározásában, másrészt az EU és tagállamai közötti hatásköri megosztás viszonyában. (Jan H. Jans tanulmányát: Proportionality Revisited, Legal Issues of Economic Integration 27(3):239-265, 2000., 242. oldal)
A Brexit-ről rendezendő népszavazás előtt álló skót társadalom számára már csak az a kérdés: Azok vannak többen, akik az olcsó alkohol hívei és ezért támogatják az EuB döntését vagy azok, akik a káros alkoholfogyasztás ellen kampányolva minden eszközt bevetnének a mérsékelt alkoholfogyasztás céljának elérése érdekében.
Köszönöm Somssich Rékának és Varju Mártonnak a poszt írásához nyújtott hasznos észrevételeit.
Az írás a szerző véleményét tartalmazza és semmiképp nem értelmezhető az MTA TK hivatalos állásfoglalásaként.
_____________________________________________________________
Forrás: MTA TK Lendület-HPOPs Kutatócsoport blogoldala
Az írás a szerző véleményét tartalmazza és semmiképp nem értelmezhető az MTA TK hivatalos állásfoglalásaként.