Lukácsi Tamás - A belga és francia külvárosok problémája sokrétű: keverednek benne a közbiztonsági, kulturális és társadalmi elemek.
- A terrorizmus csak a jéghegy csúcsa.
- A Bizottság két jogalkotási javaslatot tervezett beterjeszteni a párizsi események után: a zia büntetőjog harmonizációja terén (terrorizmussal kapcsolatos tényállások kriminalizációja 2016-ban) és a belsőpiaci szabályok terén (fegyvertartás szigorítása).
- Erősen kérdéses, hogy az uniós jogalkotás mennyiben járulhat hozzá a probléma kezeléséhez; érdemes azonban figyelemmel kísérni, milyen irányba fejlődik a strasbourgi és a luxembourgi esetjog.
Több mint egy évtizede élek Brüsszelben, de a nevezetessé vált Molenbeek-Saint-Jean kerületben egyszer jártam. Egy autómentes vasárnapon versenybiciklivel körbekerekeztem, majd a látottak alapján elhatározott gyors távozás közben azt állapítottam meg, hogy nem kell repülőre ülni ahhoz, hogy valaki egzotikus kalandtúrára utazzon. Azóta eltelt néhány év. Molenbeek felkerült a világ térképére, én pedig reggelente gépfegyveres katonák, rendőrségi helikopterek és páncélozott járművek között gurulhatok be a munkahelyemre.
Milyen válaszokat adhat az EU joga a mindennapjaink részévé váló terrorizmusra? Érdemes megvizsgálni a kérdést, mert vannak félreértések e téren. A magyar sajtóban pl. azt olvastam, hogy a molenbeeki helyzet azért mérgesedhetett el, mert sem a belga hatóságok, sem az „EU-s bürokraták” nem foglalkoztak vele. Az utóbbiak nem is tehetik! Egy „EU-s bürokratának” akkor lehet bármi hatása Molenbeekre, ha odaköltözik, elindul a helyhatósági választáson (amire az EUMSZ 22. cikkének (1) bekezdése alapján joga van), megválasztják, és szavaz a helyi képviselőtestületben.
Mi hámozható ki a november 13-i párizsi merényletek után az uniós intézmények jogi reakciójából? A számtalan – mérsékelt hasznosságú – szándéknyilatkozat és következetés között összesen két konkrét jogalkotási lépés azonosítható. (A közvetett következményekkel - pl. a PNR javaslat - helyhiány miatt nem foglalkozom.)
Az első, hogy a Bizottság 2016 folyamán javaslatot fog előterjeszteni a terrorizmus elleni küzdelemről szóló 2008/919/IB kerethatározattal módosított 2002/475/IB kerethatározat felváltására. Ez a lépés már régóta „érett”, és elsősorban nem is az EU területén elkövetett merényletek miatt. Az ENSZ Biztonsági Tanácsának 2178(2014) határozata értelmében a tagállamoknak vállalniuk kell, hogy új büntetőjogi tényállásokat fogadnak el az ún. „foreign fighters” jelenséggel kapcsolatban. Az Európa Tanács ennek nyomán kidolgozott egy kiegészítő jegyzőkönyvet a terrorizmus megelőzéséről szóló Varsói Egyezményhez (CETS 196). A jegyzőkönyv értelmében a következő magatartásokat kell a tagállamoknak kriminalizálnia: terrorista csoportban való részvétel, terrorista kiképzésben való részesülés, külföldre utazás terrorizmus céljából, illetve az ilyen utazás finanszírozása, szervezése vagy más módon való elősegítése.
A kiegészítő jegyzőkönyvet október 22-én – tehát még a merényletek előtt – Rigában aláírta az EU és 17 ország (Magyarország nem volt közöttük). Az aláírás ebben az esetben – tekintettel a Bécsi Egyezmény 10. cikkére – csupán a jegyzőkönyv szövegének hitelesítését jelenti. Az EU számára a következő lépés tehát a megállapodás megkötése az EUMSZ 218. cikkének (6) bekezdése alapján. Ezek után kerülhet sor arra, hogy a szóban forgó büntetőjogi tényállások valóban a belső jog részévé váljanak, az EUMSZ 83. cikkének (1) bekezdése alapján elfogadandó uniós irányelv révén.
Eme jövendő irányelv konkrét hatása több okból is csak mérsékelt lehet. Először is, a kiegészítő jegyzőkönyvben foglalt bűncselekmények közül a terrorista csoportban való részvétel már jelenleg is büntetendő a kerethatározat 2. cikke alapján. A jegyzőkönyvben említett többi cselekmény is alkalmasint a kerethatározatban szabályozott valamely alakzat alá eshet, hiszen már jelenleg is büntetendő számos, terrorista cselekménnyel összefüggő bűncselekmény (3. cikk), valamint az ezekkel összefüggő bűnsegély, felbujtás és kísérlet (4. cikk). Másodsorban, figyelemmel kell lenni az idő múlására is: ha a Bizottság ígéretéhez híven előterjeszti a javaslatot 2016-ban, az annak alapján elfogadandó irányelvet a tagállamoknak még át kell ültetniük nemzeti jogukba. Optimista becslés, hogy erre 2018 előtt sor kerülhet.
A második konkrét jogalkotási lépés a fegyverek megszerzésének és tartásának ellenőrzéséről szóló 91/477/EGK tanácsi irányelv módosításáról szóló bizottsági javaslat, mely az EUMSZ 114. cikkén (belső piaci jogharmonizáció) alapul. A jelenlegi szabályozást szigorító javaslatot már régóta tervezgette a Bizottság, majd a párizsi merényleteket követő héten – a gyors reagálás képességét bizonyítandó – sebtében nyilvánosságra hozta.
Ennyi várható tehát az uniós jogalkotás terén. Véleményem szerint a probléma nem is a jogszabályok hiánya. A merényleteket, illetve a belga és francia rendőrségi és katonai fellépést követve úgy tűnik, hogy inkább jogalkalmazási kihívással állunk szemben. Ezen a téren az EU eszközei rendkívül korlátozottak. Míg az Europol vagy az Eurojust segíthet a bűnüldöző hatóságok közötti koordinációban, az EUMSZ 88. cikkének (3) bekezdése értelmében kényszerítő intézkedések alkalmazására kizárólag nemzeti hatóságok jogosultak. A 276. cikk pedig kizárja, hogy az EU Bírósága felülvizsgálhassa a tagállami rendőrségek és bűnüldöző szolgálatok intézkedéseit vagy a közrend fenntartásával és a belső biztonság megőrzésével kapcsolatos tagállami hatáskörök gyakorlását.
A labda tehát a nemzeti hatóságok térfelén pattog – illetve mégsem teljesen. Érdemes néhány szót ejteni a strasbourgi Emberi Jogok Európai Bíróságának szerepéről is. A molenbeeki események fényében elgondolkodtató pl. egy ítélet, amely szeptember végén született, és akkor nem is keltett különösebb feltűnést. A Bouyid v. Belgium ügy egy kis ablakon át bepillantást enged egy „érzékeny” brüsszeli kerület mindennapjaiba. A tényállás szerint Said és Mohamed Bouyid urak felpofozódtak, miután rendőri intézkedés során kihívó és tiszteletlen magatartást tanúsítva megtagadták személyazonosságuk igazolását. Az eset kontextusát az igazságszolgáltatás számára nem ismeretlen Bouyid család és a helyi rendőrség közötti „feszült viszony” adja. Az ítélet szerint Belgium megsértette az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló egyezmény (EJEE) 3. cikkét (kínzás tilalma), mivel megalázó bánásmódnak vetette alá a panaszosokat, akik összesen 20000 euró kár- és költségtérítést kaptak.
Az ítélethez három bíró csatolt különvéleményt. A rendőrségi erőszak szerintük is elfogadhatatlan, és megfelelő – fegyelmi vagy büntetőeljárásban megállapított – szankciókkal kell büntetni. Ez azonban nem jelenti azt, hogy minden rendőrségi túlkapás egyben az EJEE 3. cikkének megsértését is jelenti, hiszen ahhoz a túlkapásnak kellőképpen súlyosnak kell lennie. Eközben figyelemmel kell lenni az eset körülményeire és a sértett esetleges kihívó magatartására is. A különvélemény 7. pontja szerint: „We fear that the judgment may impose an unrealistic standard by rendering meaningless the requirement of a minimum level of severity for acts of violence by law-enforcement officers. (...) To conclude as the majority have, that in any such incident the State will be responsible for a violation of the victims' fundamental rights (...) is in our view a clear underestimation of the various difficulties that may be encountered in real-life situations”.
Akár egyetértünk az ítélettel, akár nem, egy következtetés nem kerülhető el. Az utóbbi hetek híreiben szereplő belga és francia külvárosok problémája sokrétű: keverednek benne a közbiztonsági, kulturális és társadalmi elemek. A terrorizmus csak a jéghegy csúcsa. A felszín alatt rejtőző 9/10 részt nem lehet pusztán jogalkotással kezelni, az pedig különösen nem várható el, hogy Molenbeek vagy Seine-Saint-Denis polgárainak életét EU-s irányelvek fogják elviselhetővé és biztonságossá tenni.
Ha van a problémának szupranacionális jogi vonzata, az nem más, mint a tagállamok hatóságai számára a strasbourgi és – sokkal korlátozottabb körben – a luxembourgi esetjog által kiszabott mozgástér kérdése. Nem nehéz belátni, hogy Bouyid-ítélet például fontosabb fejlemény a molenbeeki jogszociológia szempontjából, mint a terrorizmusról szóló EU-s irányelv elfogadása 2017-ben, vagy ki tudja mikor.
Az igazán izgalmas európai jogi kérdés tehát szerintem az, hogy vajon fogják-e befolyásolni strasbourgi és luxembourgi esetjogot az Európában zajló események.
Akit érdekel a kérdés, az vigyázó szemeit az Európai Unió Bíróságának 2/13. sz. véleményére is vesse, mellyel a Bíróság blokkolta az EU csatlakozását az EJEE-hez. A Bíróság kifejtette, hogy „a nemzetközi megállapodásoknak csak akkor lehet kihatása a Bíróság hatáskörére, ha az e hatáskör jellegének megőrzésére vonatkozó alapvető feltételek teljesülnek, és ebből kifolyólag az uniós jogrend autonómiája nem sérül.” Ha valakinek kétsége lenne afelől, hogy ez mit jelent, akkor a Bíróság pontosítja: „Közelebbről, az EJEE által döntéshozatali hatáskörrel felruházott szerveknek a tervezett megállapodásban foglaltak szerinti közreműködése nem járhat azzal a hatással, hogy az Uniót és az intézményeit a belső hatásköreik gyakorlása során az uniós jog szabályainak sajátos értelmezésére kötelezi”.
Affaire à suivre.
_____________________________________________________________
Forrás: MTA TK Lendület-HPOPs Kutatócsoport blogoldala
Az írás a szerző véleményét tartalmazza és semmiképp nem értelmezhető az MTA TK hivatalos állásfoglalásaként.