Vető Gábor - A rendszer humanitárius elveit a tagállamok többé-kevésbé igyekeznek betartani
- A tagállamok kooperációját segítő elvekre ez már kevésbé igaz
- Ezeket az elveket a kötelező kvótarendszer erősítené meg, de végrehajtása kérdéses
A határok nélküli Európa megkövetelte egy valódi közös európai menekültügyi rendszer létrehozását, ami tisztességes és hatékony közös menekültügyi eljárást, és egyenlő befogadási feltételeket jelent minden tagállamban. Az ezt megvalósító jogszabályokat és néhány intézményt a rendkívüli tanácsi üléseken elfogadott tamperei, hágai és stockholmi programok keretében dolgozták ki. A rendszer alapját képező jogi dokumentumok közül a négy legfontosabb: a menekültügyi eljárásokról szóló irányelv, a befogadási feltételekről szóló irányelv, a kvalifikációs irányelv, valamint a dublini rendelet, ami a dublini egyezményt váltotta fel.
A jogszabályok viszonylag egyértelmű szabályokat állapítanak meg a menekültek befogadásáról és a tagállamok felelősségéről. Ugyanakkor tartalmaznak általános elveket is, melyek jelentősége különösen az olyan menekültválságok esetén fontos, mint a mostani.
A Közös Európai Menekültügyi Rendszer (CEAS) elveinek többsége humanitárius jellegű és a nemzetközi védelmet élvezőkkel való állami bánásmódra vonatkozik. A menekültek helyzetére vonatkozó 1951. évi genfi egyezmény már tartalmazza a legfontosabbakat (pl. non-refoulment elve, megkülönböztetés tilalma, vallás és lelkiismereti szabadság biztosítása), a többi (pl. család egysége, a gyermek mindenek felett álló érdeke) az emberi jogok evolúciós fejlődésének köszönhető.
Ezek az elvek már rögzítve voltak, a CEAS dokumentumai csupán utalnak amúgy is kötelező alkalmazásukra. A tagállamok az elvek megsértéséért komolyan szankcionálhatók a strasbourgi Emberi Jogok Európai Bírósága vagy a luxemburgi Európai Unió Bírósága által. Számos menedékkérő nyert pert a jogsértő állammal szemben, még kevésbé egyértelmű esetekben is (pl. M.S.S.-ügy).
Természetesen a bírósági ítéleteknek csak korlátozott hatása van egy állam menekültpolitikájára, hiszen számos no-entry (visszatartás harmadik államban, kerítésépítés, adminisztratív akadályok) politika áll rendelkezésre az állam számára, hogy távol tartsa a menedékkérőket. Az is tény, hogy kevés menedékkérő ügye jut el az Európai Unió Bíróságához. Mégis, az EU tagállamainak menekültvédelme rendelkezik talán a legmagasabb sztenderekkel a világon, ami megmagyarázza, hogy miért tartanak a világ minden tájáról Európába azok a menedékkérők, akik ezt megtehetik.
Az elvek másik csoportja a tagállamok menekültügyi kooperációját kívánja segíteni. A lisszaboni szerződésben két irányadó elv jelenik meg, a szolidaritás és felelősség tagállamok közötti igazságos elosztása, beleértve annak pénzügyi vonatkozásait. Az elvek azt a problémát akarják orvosolni, hogy az Európai Unió tagállamait földrajzi okokból különböző mértékben érik el a menedékkérők. Mivel a dublini rendelet alapján általában az első uniós tagállamban kell elbírálni kérelmüket, a rendszerben láthatóan kódolva van a túlterhelődés, és ezt ezeknek az elveknek kellene ellensúlyoznia. Az említett rendeletben további hasonló tartalmú elvek is megjelennek: kölcsönös bizalom, kézzelfogható szolidaritási intézkedések, és a felelősségi szabályok közötti egyensúly megteremtése.
A probléma azonban, hogy ezeket az elveket nem lehet komolyabban számon kérni a tagállamokon, hiszen tartalmuk nem igazán konkrét. Mi számít elégséges szolidaritásnak mondjuk Magyarország vagy Portugália részéről? Elég, ha csak technikai segítséget, szakértőket, vagy hajókat ad e két ország kölcsön a rászoruló Görögországnak? Vagy vállaljon át menedékkérőket is, akik átjönnek a területére, mint azt Németország teszi? Erre a dublini rendelet mérlegelési záradékai alapján van lehetőség, anélkül, hogy a rendelet alkalmazását fel kelljen függeszteni.
Tagadhatatlan, hogy az államok, ha lehet, igyekeznek kibújni a menekültügyi terhek viselése alól, a nemzeti érdekre hivatkozva. Nyilvánvalóan ezért nincs általános megoldás a menekültválságra sem európai, sem nemzetközi szinten. A szolidaritás és a tehermegosztás elvei ugyanis az UNHCR dokumentumaiban már jóval korábban megjelentek, de a gyakorlatban az ENSZ szinte semennyire sem tudja befolyásolni az államokat, hogy menekülteket fogadjanak be a harmadik világ menekülttáboraiból a szolidaritás jegyében.
CEAS elvei is jelentéktelennek bizonyulhatnak, ha nem társulnak kényszerítő erővel. A menekültválságra eddig az EU önmagában nem tudott érdemben reagálni. A saját menekültügyi erőforrásai, amit az Európai Menekültügyi Alap és az Európai Menekültügyi Támogatási Hivatal nyújtanak egyszerűen nem elégségesek arra, hogy az egyensúlyokat – főleg egy válsághelyzetben – helyreállítsák.
A menekültválság során az Európai Bizottság igyekezett biztosítani, hogy a szolidaritás és felelősségmegosztás elvei legalább korlátozott mértékben demonstrálva legyenek. Így vetették fel az eredetileg önkéntes alapú kvótarendszer ötletét, ami már évtizedek óta fel-felmerül a menekültválságok kezelésére (pl. Tony Blairnek is volt egy ilyen terve 2003-ban). A terv szerint eredetileg 20 000 menedékkérőt helyeztek volna át a válság által leginkább sújtott Olaszországól és Görögországból a többi tagállamba.
A menekültválság súlyosbodása és a tagállamok lelkesedésének hiánya miatt azonban a többször is megnövelt önkéntes kvóták helyett végül szeptemberben, Németország hathatós támogatásával sikerült szükséghelyzetre hivatkozva különleges jogalkotási eljárásban minősített többséggel egy kötelező kvótarendszert elfogadni a korábbi 40 000 főre vonatkozó önkéntes vállalás mellé. Átmeneti intézkedésként a döntés csak egy alkalomra szól 120 000 emberre (Magyarországra ebből legalább 1294 fő jut), de köti a tagállamokat.
A döntés ellen különösen a nemmel szavazó V4 államok tiltakoznak, de a párizsi eseményeket követően más tagállamok lelkesedése is csökkent. Ugyanakkor az EU várhatóan ragaszkodni fog a végrehajtáshoz, mint egyetlen kézzel fogható közösségi intézkedéshez, és ezért a tagállamoknak nem sok esélye van jogi úton kötelezettségeiktől megválni. A tagállamok érvelését nehezíti, hogy egy safeguard klauzula alapján lehetőség van korlátozott mértékben (30%-ban) megváltani a kvótát pénzbeli hozzájárulással. Emiatt a kvótarendszer visszautasítása valóban egyet jelentene a szolidaritás és felelősségmegosztás elveinek nyílt megtagadásával, amit valószínűleg a tagállamok nem vállalnak fel.
Nagyobb problémát jelent a kvótarendszerre nézve a végrehajtás gyakorlati megvalósulása. Eddig csak néhány tucat menedékkérőt sikerült áthelyezni, mivel többségüket nehéz rávenni arra, hogy önként egy kevésbé vonzó tagállamba kerüljenek. Erre a külső akadályra hivatkozva sok állam megkísérelheti a kvótarendszer elszabotálását. Mindazonáltal a terv végrehajtására két év áll rendelkezésre, ami megnöveli az EU mozgásterét. Jelenleg azonban szinte lehetetlen megjósolni, hogy milyen súlyos lesz a menekültügyi helyzet a közeljövőben, hiszen ez nagyban függ az EU Törökországgal megkötött a menedékkérőket visszatartó megállapodásának sikerességétől és a szíriai háború alakulásától.
Ha sikerülne a terv szerinti 120 000 embert áthelyezni a kevésbé terhelt tagállamokba, az is csak részsikert jelentene a menekültválság megoldásában. Tény azonban, hogy sokkal komolyabban megtestesítené a szolidaritás és a felelősség elosztásának elveit, ami vélhetően ez EU elsődleges célja volt ezzel az intézkedéssel.
_____________________________________________________________
Forrás: MTA TK Lendület-HPOPs Kutatócsoport blogoldala
Az írás a szerző véleményét tartalmazza és semmiképp nem értelmezhető az MTA TK hivatalos állásfoglalásaként.