Orbán Endre1. A regionális alap felhasználása tekintetében – a költségvetés végrehajtásáért a Bizottság felelőssége mellett – a tényleges végrehajtást a tagállamok hatóságai látják el.
2. A szabadság, biztonság és jog térségének lisszaboni közösségesítése mellett a külső határok védelmét a tagállamok hatóságai látják el.
A sor még folytatható lenne. A két látszólag össze nem tartozó uniós politika anatómiájában egy lényeges közös elem vehető észre: az uniós közigazgatás hiánya. Persze épülnek mindkét elemre ellenőrző (OLAF), illetve koordináló (FRONTEX) mechanizmusok, mindez a lényegi diagnózison keveset változtat. Felfogható ez akár a szubszidiaritás elvének egyféle érvényesüléseként (stratégiát alkotni csak „fent” tudnak a big picture-t látva, végrehajtani már „lent” is), mindez azonban csak keretezés kérdése: ugyanezen jelenségnek teljes értékű olvasata lehet az is, hogy az EU valójában egy karok nélküli óriás.
Folyton válaszúton
Az Európai Unió vonatkozásában már több integrációelmélet is napvilágot látott. Ha optimisták szeretnénk lenni, közülük napjainkban leginkább az „Unió válságokon keresztüli fejlődésében” bízhatunk (Lindberg), bár kérdés, hogy nincs-e jelenleg kissé túl sok a „párhuzamos válságokból”. Míg év elején úgy tűnhetett, hogy a brit népszavazás akár egy szerződéses reformot is megalapozhat, és a népszavazással járó „válsághelyzet” az Unió mélyülésének lehetőségét is magában hordozhatja, a továbbgyűrűző görög gazdasági válság és a felerősödő migrációs hullám a nemzetállami gondolkodást látszanak megerősíteni. Történik mindez annak előterében, hogy a kialakult helyzetben többen egyszerre teszik felelőssé a megítélésük szerint cselekvőképtelen EU-t, és várják tőle a választ.
A probléma gyökere messzire nyúlik vissza. Mára örökzöld kérdésnek számít az integráció vs. nemzetállam vitája, amit a föderalizálódás és nemzetállamok vitájaként kellene pontosabban megfogalmaznunk, hiszen a virtuális két végpont közötti egyenesen helyezhető el az integráció mindenkori, sőt adott esetben hatáskörönként, illetve politikánként változó állapota, azaz az integráció mértéke. Az Európai Unió létezése óta folyamatosan játszódó „húzd meg - ereszd meg”-logika ismert kompetenciavitaként, az Unió mélyülési kérdéseként, kiolvasható a Bíróság gazdasági aktivizmusából és emberi jogi visszafogottságából, és nem utolsósorban az uniós intézmények egymáshoz képesti erőviszonyából. Utóbbiak tekintetében egyáltalán nem mindegy, hogy egyes korszakokban melyik intézmény válik domináns tényezővé, például a föderális jellegű Európai Parlament vagy a kormányközi Európai Tanács. Sőt, az sem érdektelen tényező, hogy az egyes intézmények vezető szerepét betöltő politikusok mennyiben képesek de facto hatalmukat és tekintélyüket a többiek „rovására” érvényesíteni. (Mert végül is, ma kit kellene felhívnunk, ha „Európát keressük”?)
A kérdés hátterében egy további fogalompár húzódik meg: ti. hogy az EU végeredményben érdekközösség vagy értékközösség? Esetleg az elsőből tart a második felé? Vagy már a másodikban van, csak a tagok egy része nem tud róla? Vagy nincs is semmiféle út a kettő között, mert az értékeink az érdekeink is? Ez az írás arra tesz kísérletet, hogy a tagállamok dominanciáját feltételező érdekközösség fogalmából (mint közös nevezőből) kiindulva azt szemléltesse, hogyan bonyolódik a tagállamok és az uniós intézményrendszer viszonya részben az uniós közigazgatás hiánya miatt, részben pedig az értékközösség fogalmának bekapcsolásával.
1. számú ügynökprobléma
Tagállami nézőpontból az Európai Unió nem más, mint egy több partner által aláírt szerződés, egyben pedig egy megbízási jogviszonyban megkonstruált képviselő. Az EU tehát egyszerre jelent egy tagállamok közötti szerződéses viszonyt, és egy a szerződésben megbízottként életre hívott aktort. (Utóbbi vonatkozásában nem mellékesen megjegyzendő az a gyakran előforduló jelenség, hogy az Európai Unió említése valójában az Európai Bizottságot jelöli.) „Érdekközösségi” nézőpontból tehát az Unió egy ügynök, aki arra hivatott, hogy képviselje a megbízók, a tagállamok érdekeit.
Hasonlóan azonban a már időben korábban létrejött komplex gazdasági érdekközösségekhez, mint például a nagy gazdasági társaságok vagy a szakszervezetek, az uniós konstrukció is hasonló attribútummal rendelkezik: morális kockázatot rejt magában, az úgynevezett ügynökproblémát. Hiszen amikor megbízunk valakit ügyünk képviseletével, azon kívül, hogy lehetőségünkben áll folyton ellenőrzést gyakorolni felette, létezik a viszony mélyén egy alapvető kockázat: vajon tényleg a képviselt érdekeit fogja-e követni az ügynök? Előfordulhat-e olyan helyzet, hogy a képviselő nem a megbízója érdekében jár el? (Vajon a CEO a saját érdekei szerint vezeti majd a részvénytársaságot, vagy a részvénytulajdonosok prioritásai szerint? Esetleg a szakszervezeti vezetők a munkások érdekei mentén jutnak megegyezésre a vállalat vezetőivel, vagy egyéni érdekeik szerint?)
2. számú ügynökprobléma
A helyzetet tovább bonyolítja, ha a megbízói oldal többszereplős. Ebben az esetben kérdéses lehet, hogy
1) az ügynök tevékenysége révén egyetlen megbízó sem járhat rosszabbul (Pareto kritérium), vagy
2) elégséges az, hogy az ügygondozás „nyertesei” összességében jobban járjanak, mint a megbízók azon csoportja, akik aktuálisan rosszabb helyzetbe kerülnek (Kaldor – Hicks kritérium)?
Utóbbi kérdés továbbvezet ahhoz a nem lényegtelen szemponthoz, hogy miért is lennének szinkronban a megbízók érdekei? (Azaz szükség van-e adott esetben kisebbségvédelmi szabályokra, vétójogokra egy gazdasági társaság esetében?)
Az EU-ra vetítve mindez akként szemléltethető, hogy a szigorúan kormányközi jellegű területeken a döntéshozatal egyhangúsághoz kötött, azaz Pareto elven működik. (Ilyen például a többéves pénzügyi keretről szóló döntés, más kérdés, hogy a „nettó befizetők” kompenzációja más, költségvetésen kívüli területeken valósul meg) Az ettől elszakadó döntéshozatali mechanizmusok pedig már a Kaldor – Hicks elv engedékenyebb mezejébe tartoznak.
És bár mára az Európai Unióban a minősített többséget igénylő döntéshozatal nevezhető a tipikusnak, korábban ez egyáltalán nem így volt. A többszereplős megbízói oldal heterogén preferenciái azonban hatalmas koordinációs költségekkel járhattak. Lényegében ez lehet a magyarázata annak, hogy az Unió bővítése korrelál a mélyülésével: minél több tagállam alkotta ugyanis az Uniót, annál fenntarthatatlanabbá vált az egyhangú döntéshozatal követelménye, hiszen a rengeteg vétójogosultság bénítóan hatott volna az intézményrendszer működésére.
A megbízók megnövekedett számára tekintettel a Kaldor – Hicks elven működő döntéshozatal felé történő elmozdulás azonban bekapcsolt egy második típusú principal-agent problémát: a tagállamok közötti viszony kérdését. Mindez a többség – kisebbség (a nagy részvényesek – kis részvényesek mintájára), a sok szavazattal rendelkező nagy tagállamok és kisebb partnereik viszonylatában értelmezhető.
3. számú ügynökprobléma
Eddig tehát két agency problémát láthattunk: a tagállami megbízók és az ügynökként megkonstruált EU viszonyát; illetve a tagállamok egymás közötti, azaz az eltérő érdekekkel rendelkező megbízók viszonyát. Ezt hivatott kiegészíteni e blogbejegyzés tézise: az Unió viszonyában létezik egy harmadik ügynökprobléma, ami feje tetejére állítja az egész rendszert, és az egyértelműnek tűnő tagállam, mint megbízó, illetve EU, mint megbízott szereposztást problematizálja.
Nevezhetjük ezt integrációs paradoxonnak is, amelynek egy negatív jellegű, praktikus oka, és egy pozitív jellegű, nyelvi, performatív oka említhető.
Az első okot jól szemlélteti a bevezetőben említett két példa, amikor az Unió belső övezetét kell megvédeni, illetve a felzárkóztatást, valamint (egyre erőteljesebben előbbi rovására) a versenyképességet szolgáló politikákat kell végrehajtani. Ezek tipikusan olyan hatáskörök, amelyeknek a végrehajtása nem kivitelezhető pusztán a központi uniós intézmények működése által. Ezeken a területeken jelenleg az Európai Unió csak a tagállamokra támaszkodhat, és mint ilyen, megbízóvá válik, aki a végrehajtást különféle ellenőrző-koordináló mechanizmusokkal veszi körül.
A második ok lényege abban áll, hogy attól a ponttól kezdve, hogy az Európai Uniót értékközösségként posztuláljuk, és maga az Európai Unió hivatkozási alappá válik, az alulfekvő megbízási jogviszonyban a szerepek egyszerűen felcserélődnek: az Európai Unió lesz a megbízó és a tagállamok a megbízottak. Amíg tehát valaki nyelvi eszközökkel élve az Európai Unióra „érdekközösségként” hivatkozik, akkor amellett érvel, hogy az Unió szigorúan csak ügynök és ebbe a pozícióba kívánja beszorítani. Értékközösség említése esetében azonban a helyzet bonyolódni látszik, hiszen ekkor már magukra az eredetileg megbízói pozícióban lévő tagállamokra is követelmények fogalmazhatók meg. Egy Magyarországot érintő példánál maradva, ebbe a sorba illeszthető a Tavares-jelentés.
Nehéz lenne ugyanakkor közjogi értelemben amellett érvelni, hogy föderalizálódás hiányában a tagállamok elveszítik megbízói pozíciójukat, hiszen végső soron tőlük származnak azok az Unióra ruházott kompetenciák, amelyek tekintetében az Uniós intézményrendszer megbízóként látszik fellépni. Ennek következtében az integrációs paradoxont abban látom, hogy a 3. típusú ügynökprobléma kialakulásával egy olyan szerepzavaros viszony jön létre, amelyben mind a tagállamok, mind pedig az Unió egyszerre válnak megbízóvá és ügynökké is: a tagállamok részben megőrzik eredeti pozíciójukat, de az Unió is ténylegesen megbízói szerepbe kerül kompetenciái megvalósítása során.
A kétirányú ügynökprobléma csökkentésére alkalmazott megoldások
A principal-agent probléma kockázatokat és költségeket generál. Ebben a helyzetben meg kell találni a megfelelő módszereket a megbízó sebezhetőségének (átejthetőségének) csökkentésére, amire jogi (regulatory strategies) és politikai (governance strategies) megoldások alkalmazhatók. Ezek a jogi és politikai stratégiák vagy az ügynök korlátozására irányulhatnak, vagy a megbízó pozíciójának erősítésére.
Az Európai Unió esetében mindezt bonyolítja az, hogy mint fentebb bemutatni kíséreltem, mind az EU, mind pedig a tagállamok „bebiztosításra” szorulnak, és mindkét fél kerül olyan helyzetbe, amikor ellenőriznie kell az „ügynök” eljárását. Az alábbiakban azt próbálom szemléltetni, hogy milyen megoldásokkal találkozhatunk az ügynökprobléma csökkentése végett az „uniós építményben”.
Jogi megoldások
1. A jogi megoldások közül kiemelkednek az Európai Unió Bírósága előtt intézményesített eljárások. Az EUMSZ hatékony eljárásokat tartalmaz mindkét esetre: arra is, ha az Európai Unió az ügynök, és arra is, ha a tagállamok azok. Az első esetkörbe az uniós jogi aktusok bírósági felülvizsgálata tartozik, azaz a tagállamok által (is) kezdeményezhető semmisségi per (EUMSZ 263. cikk), valamint a mulasztási per (EUMSZ 265. cikk). A második esetkörben, amikor a tagállamok az uniós jog végrehajtói, a kötelezettségszegési eljárás említendő (EUMSZ 258. cikk). Utóbbiba ékelődik, és egyben a tagállamok közötti 2. számú ügynöki problémát hivatott csökkenteni, a tagállamok által tagállamok ellen kezdeményezhető kötelezettségszegési eljárás is.
2. A jogi megoldások közé sorolható a szervezetbe való belépés és kilépés kérdése is. Előbbi elementáris erővel mutatja azt, hogy az EU valójában megbízói szerepben (is) van. Nem minden állam válhat ugyanis szerződéses partnerré, azaz tagállamként megbízóvá, ami paradox módon egyben azt is jelenti, hogy nem minden állam válhat az EU ügynökévé, csak ha megfelel az uniós tagság kritériumainak. Emiatt nagymértékű információ átadási kötelezettsége van minden államnak, aki tag szeretne lenni. Az EUSZ 49. cikke ugyanakkor rávilágít a 2. számú ügynökproblémára is, hiszen valamennyi tagállamnak meg kell erősítenie az új szerződéses partner felvételét. Taggá válás után azonban az új tagállam mégis elsősorban megbízóvá válik. Azon a ponton pedig, amikor kilépéssel (EUSZ 50. cikk) fenyegetőzik, egy erőteljes megbízói jogosítványára hagyatkozik, amellyel egyben az Európai Unió ügynöki tevékenységét „fegyelmezi”, például, hogy ne terjeszkedjen túl a szerződésekben ráruházott hatalmánál.
Politikai megoldások
A politikai/kormányzási technikák közül a tisztségviselők kinevezése, a döntési jogkörök, valamint az ügynök ösztönzésére irányuló szankciós lehetőségek és díjazási kérdések emelhetők ki.
1. Az Európai Uniót, mint ügynököt korlátozó elemek sorából kiemelhető a vezetői tisztségek személyének kiválasztására irányuló eljárás, ami egy tipikus ex ante jellegű ráhatás az ügynök jövőbeni tevékenységére. Mindez azonban azt is láttatja, hogy a 2. számú ügynöki probléma közbelépése miatt egyáltalán nem biztos, hogy minden tagállam érvényesíteni tudja akaratát (lásd például Jean-Claude Juncker Európai Bizottsági elnökké választását).
A kinevezések ex post jellegű párja az ügynök felmentésének kérdése. Ebben a tekintetben már jóval kisebb ráhatása van a tagállamoknak az EU intézményeinek működésére. Amíg az Európai Unió elnökét akadályoztatás vagy súlyos hivatali mulasztás okán az EUSZ 15. cikk (5) bekezdése alapján a tagállami vezetők alkotta Európai Tanács minősített többséggel felmentheti, addig a Bizottság esetében ilyen utólagos fegyelmező jogkört nem telepít a szerződés a tagállamokhoz. Amíg megválasztása tekintetében az EUSZ 17. cikke értelmében a Bizottság elnökét az Európai Tanács javasolja az Európai Parlamentnek, addig felmentése tekintetében a Bizottság már kollektíve felel és csak az Európai Parlament irányában.
Fordított esetben, amennyiben a tagállamokat tekintjük ügynöknek és az EU-t a megbízónak, kinevezési, illetve felmentési jogköröket nem detektálhatunk.
2. A politikai mechanizmusok sorában említhetjük a döntéshozatali jogosultságokat. Ezek tekintetében ex ante jellegű a kezdeményezési jogkör, és ex post jellegű a vétó alkalmazása. Az Európai Unió, mint ügynök tevékenységére előzetes ráhatás a tagállamok részéről nem igazán érvényesült, hiszen kezdetektől fogva a Bizottságnak volt jogalkotás kezdeményezési monopóliuma. A Lisszaboni Szerződés azonban egyes területeken helyzetbe hozta a tagállamokat is [lásd például a szabadság, biztonság és jog térsége tekintetében az EUMSz. 76 cikk b) bekezdését], ami felfogható az Unió mélyülésének egyféle tagállami kompenzációjaként.
Előbbihez hasonló hatású a Lisszaboni Szerződéssel intézményesített szubszidiaritási vizsgálat is, amely ex post jelleggel teszi lehetővé a tagállamoknak a „jogalkotási aktus tervezetének” vizsgálatát és adott esetben a jogalkotási eljárás megakadályozását (ld. 2. Jegyzőkönyv, különösen 7. cikk).
Fordított esetben, amennyiben a tagállamokat tekintjük ügynöknek és az EU-t a megbízónak, politikai jellegű kezdeményezési vagy vétó jellegű jogkört nem detektálhatunk.
3. Más a helyzet azonban az ügynököket érintő ösztönző rendszerrel. Ezek tekintetében ugyanis éppen az EU-t, mint ügynököt érintő szabályozási technikákkal nem találkozunk, a tagállamok eljárását érintő mechanizmusokkal azonban igen. Ezek többnyire ex post jellegűek. Ilyennek tekinthető például az ún. pay-for-performance stratégia alkalmazása, amit a 2014-2020-as uniós pénzügyi keretben a regionális alapok vonatkozásában alkalmaz a szabályozás: a tagállamoknak megítélt támogatások 6%-ából eredményességi tartalékot kötelező képezni, ami annak függvényében szabadul fel és azokra a programokra, amelyek esetében a 2018-ban benyújtásra kerülő tagállami jelentések szerint a kitűzött részcélok eredményesen teljesültek.
Negatív motivációként, szankcióként a cross-conditionality említhető. Ennek lényege az (Eurózóna tagokra bírságolás kilátásba helyezésével vonatkozó és a Kohéziós Alapok esetében már a korábbi időszakban is bevezetésre került) ún. makrokondíciók miatti korlátozás bevezetése mindenik pénzügyi alapra. Ennek fényében, amennyiben egy tagállam nem teljesíti az elvárt makrogazdasági mutatókat, illetve nem tesz eleget a túlzottdeficit-eljárásban megfogalmazott ajánlásoknak, úgy befagyasztásra kerülhetnek a strukturális források.
És végül ebbe a sorba illeszkedik az utóbbi időben az érdeklődés előterébe került EUSZ 7. cikk szerinti eljárás is. Sérti-e egy tagállam az Unió, mint megbízó értékeit? Ha igen, akkor ez szankciókat vonhat maga után. Ebben a politikai eljárásban az Európai Unió tehát egyértelműen értékközösségként válik referenciaponttá, és mint ilyen fellép az őt alkotó tagállamnak az EU szempontjából ügynöki eljárásával szemben.
Záró megjegyzések
1. Összefoglalva a fentebb kifejtetteket: az Európai Unió jelenlegi állapotát három principle-agent problémaként látom értelmezhetőnek. Az Európai Uniót szerződéssel, mint ügynököt hozták létre abból a célból, hogy képviselje a tagállamok érdekeit. A tagállamok széttartó érdekstruktúrája azonban magas koordinációs költségekkel járt, ami az uniós döntéshozatali mechanizmusok egyszerűsödését eredményezte, vagyis az integráció mélyült. Utóbbi ellenhatásaként azonban jelentkezett a tagállamok egymáshoz képesti ügynöki viszonya, másrészt az önálló éltre hívott „brüsszeli elit” (ismét egy integrációs elmélet) a megbízási jogviszony megbízói pozíciójába került. Megfordul tehát az agency viszony és ez zavart kelt: a nemzetállam felől érvelők úgy tekintenek az Unióra, mint ami az ő érdekeiket képviselő ügynök (például a kereskedelempolitika terén), az Unió viszont működése során ismét nem tud másként tekinteni a tagállamokra, mint amelyek valójában az ő megbízottjai. Ezt a szerepcserét, illetve az így kialakuló kétirányú ügynökproblémát nevezhetjük integrációs paradoxonnak.
2. A tagállamok ügynöki arca részben abból fakad, hogy az uniós célkitűzéseket a tagállami bürokráciáknak kell végrehajtaniuk. Azaz miközben gyakran elhangzó érv, hogy az Európai Unió túlságosan nagyra nőtt, paradox módon éppen az Európai Unió intézményi elégtelensége az, amely a tagállamokat ügynöki pozícióba taszítja. Ez ellen a tagállamok leginkább az uniós közigazgatás széleskörű létrehozásával védekezhetnének. Más szóval: ha egy terület Uniós kompetenciaként kerül meghatározásra, akkor ahhoz, hogy a tagállamok megőrizhessék tisztán megbízói pozíciójukat, a végrehajtásban is „több EU-ra” lenne szükség, nem pedig kevesebbre.
3. Mindez azonban továbbra sem kínálna megnyugtató választ a nemzetállam mellett érvelőknek, hiszen ez a konstrukció sem tudna mit kezdeni az „értékközösség” fogalmával. Utóbbi ugyanis egy olyan elkülönült entitásként teszi hivatkozhatóvá az Európai Uniót, amely egyértelműen normatív elvárásokat kérhet számon a tagállamokon.
4. Az ügynökprobléma csökkentésére különféle szabályozási és kormányzási technikák alkalmazhatók, amelyek az abban rejlő morális kockázat csökkentésére irányulnak. A különféle stratégiák kulcskérdése ugyanakkor a hatékonyságuk. Működnek-e, illetve legalább hihető-e, hogy működnek?
Az Európai Unió és a tagállamok viszonyában az alkalmazott jogi stratégiák hatékonynak látszanak. Az alapító szerződések a principal-agent helyzet kiegyenlítését az Európai Unió Bíróságára bízzák mindkét irányban. Ennek kulcsa egyféle megkérdőjelezhetetlen szakmaiság és az azzal párosuló bizalom, hiszen amennyiben kétségek merülnének fel a bíróság döntéseivel szemben, úgy az egy újabb ügynökproblémát vetne fel.
Ami a kormányzási stratégiákat illeti, megállapítható, hogy a Lisszaboni Szerződés az integráció mélyítése mellett (gondolok itt például a korábbi harmadik pillér közösségiesítésére, az Európai Parlament együttdöntési jogkörének kibővítésére, a minősített többségi szavazás több területre történő bevezetésére stb.), és vélhetően annak kompenzálásaként, megerősítette a tagállamok ellenőrző jogosítványait is. Ekkor intézményesült a kilépési jogosultságon felül a szubszidiaritási vizsgálat, valamint egyes esetekben a jogszabály kezdeményezési jogkör is. Kérdéses ugyanakkor, hogy ezek mennyiben hoztak létre hatékony tagállami mozgásteret.
5. A hatékonyság tekintetben megkérdőjelezhető a tagállamokat, mint ügynököket korlátozó 7. cikk szerinti eljárás működőképessége is. Jelen írás a hatékonytalanság magyarázatát talán annyiban árnyalja, hogy rámutat arra: azért is tétovák a politikai aktorok a 7. cikk alkalmazása tekintetében, mivel a tagállam, akire egyébként alkalmaznák, az nem pusztán a közösség értékét megsértő ügynök, hanem egyszerre az egyik megbízó is. Ez kettős szerep pedig egy feloldhatatlan pszichológiai csapdahelyzetnek tűnik.
__________________________________________________________________
Forrás: MTA TK Lendület-HPOPs Kutatócsoport blogoldala
Az írás a szerző véleményét tartalmazza és semmiképp nem értelmezhető az MTA TK hivatalos állásfoglalásaként.