Bukodi Gábor - A 2014-es közbeszerzési és koncessziós irányelvek hatálybalépésével a környezetvédelmi és szociálpolitikai célok érvényesítése az európai uniós közbeszerzési szabályozás egyik alapelvévé vált.
- Ez hosszú folyamat eredménye, amely elején a közös piac megteremtése érdekében e szempontok tabunak számítottak. Az Amszterdami Szerződés hatályba lépésével, az Európai Bíróság megengedő joggyakorlata és a 2004-es irányelvek révén ez a helyzet megváltozott, az alkalmazás lehetősége minden jogalkalmazó számára nyitva áll.
- A hatályos közbeszerzési irányelvek részint gazdasági megfontolások alapján kötelező erővel előírják a tagállamok számára e célok megvalósítását; kérdés, hogy ennek kikényszerítése működőképes megoldásokhoz vezet-e majd.
A néhány héten belül kezdődő párizsi klímaváltozási konferencia alkalmával újra aktuális lesz a kérdés, hogy az EU GDP-jének 15-20 %-át kitevő közbeszerzési piac milyen mértékben tud hozzájárulni egy fenntartható pályára állított gazdasági növekedés eléréséhez. A 2014-es közbeszerzési irányelvek szövege alapján a pozitív szándékhoz nem fér kétség, ugyanakkor ez nem volt mindig ennyire egyértelmű. Rövid kitekintés az európai közbeszerzési szabályozás és a környezeti szempontok kapcsolatának alakulásáról.
Az egységes piactól egy élhető világ felé
A korábbi blogbejegyzésben bemutatott új közbeszerzési irányelvek egyik alapvető célkitűzése alapján “a közbeszerzés kulcsszerepet játszik az […] Európa 2020 stratégiában, mint […] az intelligens, fenntartható és inkluzív növekedés eléréséhez alkalmazandó egyik piaci alapú eszköz.” Ez a preambulumi meghatározás egy hosszas fejlődési folyamat legújabb állomása, amely során a környezetvédelmi és szociális megfontolások figyelembevétele a nyílt verseny korlátozása érdekében alkalmazott gyanús technikából olyan alapvető értékké nőtte ki magát, amelynek az egész beszerzés alárendelhető, adott esetben akár a közvetlen anyagi előnyök háttérbe szorításával is. E folyamatnak egyik eleme a környezeti és szociális szempontok nevesítése az újabb irányelvekben, mint a beszerzés tárgyának meghatározásánál, az alkalmas ajánlattevők kiválasztásánál, az ajánlatok bírálatánál és a szerződéses feltételek előírásánál figyelembe vehető szempontok. Ez a nevesítés ugyanakkor általában csak a korábbi jogalkalmazói gyakorlat átvétele, jogszabályi rögzítése. Az első lépés a legtöbb esetben a meglévő közbeszerzési fogalmak (műszaki leírás, alkalmassági feltétel, bírálati szempont) tágabb értelmezése, az irányelvek betűje helyett egy értékrendet követő jogalkalmazás. A környezeti szempontok ugyanis nehezen kezelhetőek, illeszthetőek be a tipikus közbeszerzési eljárásba, amely a beszerzés tárgyának pontos megfogalmazását és az ahhoz igazított alkalmassági követelményeknek megfelelő ajánlattevők kiválasztását követően általában a legolcsóbb ajánlat kiválasztását jelenti. Ehhez képest a környezetvédelmi és szociális szempontok nem feltétlenül kapcsolódnak szorosan a termék jellemzőihez, teljesítményéhez, érvényesítésük jellemzően drágább megoldásokat igényel, hatásuk általában hosszabb idő múlva és nehezen számszerűsíthető anyagi haszonnal jelentkezik.
A 2004 előtti közbeszerzési irányelvek nem foglalkoztak a környezetvédelmi szempontok érvényesítésével. Fő törekvésük az egységes közbeszerzési piac megteremtése érdekében a tagállami szabályok összehangolása és a piaci verseny feltételeinek biztosítása volt, a környezeti hatások mérlegelése egyáltalán nem volt cél, sőt, mint potenciális versenyt szűkítő többletkövetelmény, könnyen jogsértőnek is minősülhetett.
Az irányelvek hallgatása alatt a környezetvédelmi szempontok alkalmazásának határait, elsősorban alkalmassági feltételekként és bírálati szempontokként, az Európai Bíróság gyakorlata alakította ki, sokszor szembekerülve a Bizottság szigorú értelmezést engedő álláspontjával. Az akkori szemlélet érzékeltetése szempontjából érdemes felidézni a Concordia Bus Finland ügyet (C-513/99. sz. ügy), ahol a megrendelni kívánt buszok nitrogén‑oxid kibocsátásának és zajszintjének minél alacsonyabb mértéke bírálati szempontként szerepelt az eljárásban, amelyet az egyik pályázó rendkívül méltánytalannak és versenysértőnek tartott (csak egy versenytárs rendelkezett alacsony nitrogén‑oxid kibocsátású buszokkal a piacon). A Bíróság ítéletben szembement az Európai Bizottság korábbi közleményének álláspontjával, amely szerint a környezeti megfontolások figyelembevételének feltétele, hogy az ajánlatkérőnek közvetlen haszna származzon a termék környezeti tulajdonságaiból, és megállapította, hogy nincs olyan előírás, ami szerint az előnynek szükségszerűen kizárólag gazdasági jellegűnek kell lennie, így a károsanyag‑kibocsátás lehető legnagyobb mértékű csökkentésének bírálati szempontként értékelése sem jogsértő. Azonban az indoklás arra is kitért, hogy a bírálati szempontnak továbbra is a szóban forgó szerződés tárgyához kell szorosan kapcsolódnia, tehát az ajánlatkérőknek a környezetvédelmi szempontok előírására csak korlátozott mértékben volt lehetőségük.
Ezt a korlátozást bővítette a Bíróság – a Bizottság tiltakozása ellenére – tovább az EVN ügyben (C-448/01. sz. ügy), amikor arról kellett döntenie, hogy áram vételekor lehet-e bírálati szempont, hogy az megújuló forrásból származik vagy más energiahordozókból állítják elő. Könnyen belátható, hogy a szerződés tárgyát képező áram felhasználása szempontjából teljesen mindegy, hogy milyen forrásból származik, tehát nem kapcsolódik szorosan a szerződés tárgyához ez a bírálati szempont, a Bíróság mégis megállapította alkalmazásának elméleti jogszerűségét.
Ezalatt a zöld közbeszerzés helyzete az Amszterdami Szerződés hatálybalépésével is javult, amelynek 6. pontja előírta a környezetvédelmi szempontok és a fejlődés fenntarthatóságának figyelembevételét. Ezt követően a 2004-es közbeszerzési irányelvek már számos részletszabállyal próbálták a gyakorlatba átültetni a Szerződés 6. pontjának célkitűzéseit, lehetővé téve többek közt a műszaki leírás, az alkalmassági feltételek és az összességében legelőnyösebb bírálati szempont alkalmazása esetén a környezetvédelmi szempontok figyelembevételét, továbbá az öko-címkékre és egyéb környezeti szabványokra és intézkedésekre hivatkozást.
Az öko-címkékre hivatkozás természetesen nem volt egyenlő azok előírásával, hanem azok minőségi rendszerének átvételét jelentette, adott esetben arra hivatkozva, hogy az ilyen címke birtokában a termék megfelelőségét vélelmezik. Az ilyen címkék használata a műszaki leírásban ugyanakkor a C-368/10. sz. ügyben felvetette annak kérdését is, hogy a “műszaki leírásban” ami az irányelv fogalmazása szerint „azon dokumentumban szereplő leírás[t jelöli], amely meghatározza a termék […] tekintetében megkövetelt jellemzőket […] a gyártási folyamatokra és módszerekre vonatkozó követelményeket”, milyen mértékben lehet eltávolodni magától a termék jellemzőitől és előállításának módjától. A konkrét ügyben kávé és tea megrendelésénél az ajánlatkérő olyan fair-trade címkékkel rendelkezést írt elő, amelyek a megrendelések tartósságával és a vállalkozások szociális felelősségével kapcsolatos szempontok alapján kerültek egy termékre. Tehát nem a termék fizikai jellemzői, hanem az alvállalkozói lánc tisztasága és az etikus üzleti kapcsolatok voltak meghatározóak odaítélésükkor, ezért felmerült a kérdés, hogy egyáltalán előírhatóak-e műszaki jellemzőként ilyen címkék. A Bíróság – a Bizottság ellenkező érvei meghallgatása után – elfogadta, hogy ezek az elsősorban a fenntartható kereskedelmi kapcsolatok kialakítását igazoló címkék alkalmazásra kerüljenek, feltéve, ha kellő pontossággal lett a tartalmuk meghatározva. Juliane Kokott Főtanácsnok az ítélethez írt indítványának egyik felütése jól jelzi a hangsúlyeltolódást a környezeti szempontok elfogadottsága felé: “A környezet‑ és szociálpolitikai célok követése a közbeszerzések jogában sokáig tilos volt, ami nem utolsósorban »a közbeszerzéstől idegen célok« kifejezés alkalmazásában nyilvánult meg. Időközben azonban alapvetően elismerték azt az elvet, hogy az ajánlatkérő szervek környezet‑ és szociálpolitikai szempontokat is figyelembe vehetnek a közbeszerzések odaítélése során.”
A 2014-es közbeszerzési irányelvek és egy új szemlélet
A fentiek alapján érthető, miért jelent a már meglévő trend mellett is hatalmas fordulatot az új irányelvek hozzáállása, amely a tiltott, majd megtűrt és elismert környezetvédelmi és szociális szempontokból egy mozdulattal elérendő célt teremt, a közbeszerzési eljárások pedig e cél eszközeivé válnak az Európa 2020 Stratégia sikere érdekében.
Az új irányelvek ennek az elköteleződésnek megfelelően számos ponton tartalmaznak a környezeti szempontokat előtérbe helyező szabályokat. Ilyen a versenyképességhez képest külső szempontokat előnyben részesítő szabály például, hogy kizáró okként már a környezetvédelmi, szociális és munkajogi követelmények megsértése is az ajánlat érvénytelenségéhez vezet, valamint a kirívóan alacsony ár esetében is lehet vizsgálni a környezetvédelmi és szociális szempontok megvalósíthatóságát. Hasonló célokat szolgált, hogy alkalmassági feltételként általánossá vált a környezetvédelmi vezetési és hitelesítési rendszerre hivatkozás lehetősége (elsősorban az uniós EMAS-ra), valamint a műszaki leírásnál elő lehet írni, hogy a termék öko-címkével rendelkezzen (anélkül, hogy a mögöttes szabályokra utalni kellene).
A legkomolyabb változtatás a szerződés odaítélési szempontjaként a gazdaságilag legelőnyösebb ajánlat szempontjának bevezetése, amely megengedi az életciklus-költségek alkalmazását, így lehetővé válik a környezeti szempontok hosszú távú megtérülésének figyelembevétele és bírálati szempontoként történő érvényesítése. Bár a végleges változat meghagyja a lehetőségét a legalacsonyabb ár kizárólagos bírálati szempontként alkalmazásának, az irányelv egyértelműen a legjobb ár-minőség arány kiválasztását lehetővé tevő összetettebb bírálati szempontrendszert részesíti előnyben, és felhatalmazza a tagállamokat, hogy a tagállami jogszabályban a legalacsonyabb ár bírálati szempontját kizárják a lehetőségek közül, vagy korlátozzák az igénybevételét, amely lehetőséggel a magyar jogalkotó a közbeszerzésekről szóló 2015. évi CXLIII. törvény 76. § (5) bekezdésében élt is.
Az új közbeszerzési irányelvek egyes vélemények szerint nem teljesen „önzetlenül”, kizárólag környezetvédelmi és szociális megfontolások alapján kezdték el a környezeti szempontok alkalmazását a korábbi, vonakodva megengedett státuszból valamennyi tagállamra nézve kötelező szabállyá tenni. Az Európa 2020 Stratégia elsősorban egy gazdasági növekedési program, amely Európa versenyképességének javítását tűzte ki célul, és a zöld közbeszerzés ennek egyik motorja lehet az új irányelvek alkotói szerint. Ez az elképzelés az európai technológiát a környezetvédelmi és szociális szempontok által vezérelt igényes közmegrendelésekkel kívánja előnyös helyzetbe hozni. Az elmélet szerint az európai fejlett gazdaságok vállalatai felelnek meg legjobban az új szabályok alapján létrejövő minőségi elvárásoknak, amelyek így egyszerre jutnak megrendelésekhez és ösztönzéshez a fejlesztésre, amely végül a világpiacon is vezető szerephez juttathatja őket. E gondolat helytállósága vitatható, ugyanakkor az új beszerzési irányelvek mindenképpen illeszkednek egy alapvetően helyes irányba tartó folyamatba, amely remélhetőleg a környezeti változásokra és a társadalmi kihívásokra jobban reagáló tudatosabb közpénzfelhasználáshoz vezet el.
_____________________________________________________________
Forrás: MTA TK Lendület-HPOPs Kutatócsoport blogoldala
Az írás a szerző véleményét tartalmazza és semmiképp nem értelmezhető az MTA TK hivatalos állásfoglalásaként.