Darinka PiqaniSzép Viktor (fordítás) - Varju Márton (szöveg gondozása)
2015. június 16-án az EU Bíróság (EUB) Nagytanácsa meghozta régóta várt ítéletét a Gauweiler ügyben (C-62/14). Az ítéletet két ok miatt is nagy érdeklődéssel várták. Az EUB álláspontja egyrészről döntő az Európai Központi Bank (EKB) „OMT” (Outright Monetary Transaction: monetáris célú, végleges értékpapír-adásvételi ügylet) kötvényvásárlási programjának érvényessége és a vonatkozó alapszerződési rendelkezések értelmezése megítélésénél. Másrészt az ítélet újabb izgalmas fordulatot hozott az EUB és a német alkotmánybíróság évtizedekre visszanyúló kapcsolatában. Az utóbbi 2014 januárjában foglalkozott az üggyel és döntött az ügyben felmerült kérdések az EUB-hoz referálásáról (BvR 2728/13, 2014. január 14.).
Az EUB ítélete kevés valódi meglepetést tartalmazott, mivel jóváhagyta az EKB Kormányzótanácsának az ügy tárgyát képező 2012. szeptember 6-i „OMT” ügyleteket engedélyező határozatát (továbbiakban „OMT határozat”). A Bíróság kimondta, hogy „az EUMSZ 119. cikkét, az EUMSZ 123. cikk (1) bekezdését, az EUMSZ 127. cikk (1) és (2) bekezdését, valamint a Központi Bankok Európai Rendszere és az Európai Központi Bank alapokmányáról szóló (4.) Jegyzőkönyv 17–24. cikkét úgy kell értelmezni, hogy azok felhatalmazzák a Központi Bankok Európai Rendszerét (KBER) az államkötvények másodlagos piacon történő vásárlására irányuló programok lebonyolítására.”
Az „OMT határozat” lehetővé tette az Európai Központi Bank számára, hogy– előre meghatározott mennyiségi korlát nélkül – a másodlagos piacon állampapírokat vásároljon azoktól a tagállamoktól, amelyek az Európai Pénzügyi Stabilitási Eszköz (EPSE) vagy az Európai Stabilitási Mechanizmus (ESM) segítő-fegyelmező kiigazítási programjai alatt állnak. Az „OMT” program megindítására akkor van lehetőség, ha az EKB úgy dönt, hogy ez a beavatkozás nélkülözhetetlen közös monetáris politika transzmissziós mechanizmusának és e politika egységes jellegének megőrzéséhez. A 2012. szeptember 6-án bejelentett program lehetőségeit eddig még egyszer sem használták ki. Ennek ellenére a német alkotmánybíróság és az EUB közötti vita alapvető kérdéseket vet fel az euróválság kezelésének alkotmányossága – és szélesebb értelemben az európai alkotmányjog – szempontjából, valamint a tagállami legfelső bíróságok és az EUB közötti kapcsolatról.
Az ítélet kapcsán a következőket lehet kiemelni:
Először is az ítélet – gazdasági szempontokat figyelembe véve – fenntartja a Szerződés által létrehozott mesterséges különbségtételt a monetáris politika és a gazdaságpolitika között. Ez több szempontból alkotmányos jelentőségű. A monetáris politikára vonatkozó hatáskörök az Uniót illetik meg: az EUMSz 3. cikk (1) (c) bekezdése értelmében e területen az Uniónak kizárólagos hatásköre van. A gazdaságpolitikai hatáskörök azonban a tagállamok kezében maradtak; uniós szinten pusztán a tagállami gazdaságpolitikáik koordinálása történhet (EUMSz 119. cikk (1) bekezdés). Bár jogi szempontból ez az elhatárolás világosnak és igazolhatónak tűnik, az euróválság rámutatott arra, hogy a gyakorlatban sokkal nehézkesebb.
Az „OMT” program szándékolt célja, hogy az árstabilitás megtartása érdekében az EKB képessé váljon az európai monetáris politika transzmissziós csatornáit helyrehozni és működtetni. E transzmissziós csatornák központi jelentőségűek árstabilitás megőrzésénél. Fenntartásuk azonban komoly veszélybe került a szuverén adósságpiac törékenysége miatt. Megoldást keresve az EKB úgy döntött, hogy vevőként lép majd fel a veszélyeztetett tagállamok államkötvényei másodlagos piacán. Döntését nem befolyásolta - ahogy arra a német alkotmánybíróság előtt folyó eljárásban is felhívták a figyelmet, valamint ahogy a német alkotmánybíróság is vélte -, hogy az „OMT” program hatással lehet a tagállamok pénzügyi forrásaira és ezért monetáris politikai helyett akár gazdaságpolitikai eszköznek is minősülhet. Ez utóbbi esetben a fenti alkotmányos különbségtétel fényében az EKB túllépne a rendelkezésre álló hatáskörön – a német alkotmánybíróság szavaival élve, ultra vires lenne a lépés – és intézkedése az Alapszerződések megsértése miatt érvénytelennek minősülne. Ennek a valószínűsége nem volt elhanyagolható, mivel az „OMT” program az EPSE és az ESM ún. kondicionalitási programjához kötődik, illetve szelektív jellege folytán is – amely eltér a monetárispolitikai eszközök általános természetétől – inkább gazdaságpolitikai intézkedésnek tűnik (a német alkotmánybíróság előterjesztésének 69-83. pontjai).
Az EUB elé került probléma a következőképpen összegezhető. Az „OMT” program, mivel célja az árstabilitás és az eurózóna egységességének megőrzése, hatást gyakorolhat az eurót használó tagállamok gazdaságaira és végső soron az eurózóna stabilitására. Így megalapozottnak tűnik a fenti felvetés, hogy vajon az OMT program monetáris politikai eszköznek minősül-e vagy pedig a tagállami gazdaságpolitikai eszköztár egyik elemeként értelmezhető? Úgy tűnik, hogy az EUB ítélete maga sem zárja ki azt a lehetőséget, hogy a program „[…] adott esetben alkalmas lehet arra, hogy hozzájáruljon az euróövezet stabilitásához, amely a gazdaságpolitika hatálya alá tartozik” (51. pont). Ugyanakkor az EUB fenntartja, hogy az „OMT” program kizárólag monetáris politikai eszköznek minősíthető.
Ez utóbbi megállapítás jelzi, hogy az ítélet elsődlegesen nem az „OMT” program hatásaira, hanem annak céljaira tekintettel döntött az „OMT határozat” jogszerűsége mellett. Döntésében valószínűleg szerepe volt annak is, hogy a monetárispolitikai és gazdaságpolitikai eszközök szigorú formális elhatárolása – mivel egy intézkedésnek többféle hatása is lehet – csaknem lehetetlen. A program céljai és hatásai közötti választás lehetősége valószínűleg nagy könnyebbséget jelentett az ítélet meghozatalánál, mivel lehetővé tette, hogy elkerüljék a vonatkozó szakpolitikai és jogi kérdések részletes tárgyalását, amely igencsak megnehezítette volna a dolgát abban, hogy az „OMT” programot monetáris politikai, illetve gazdaságpolitikai eszköznek minősítse. A Bíróságnak kapóra jött, hogy részletes vizsgálat lefolytatása nélkül, egy specializált és független testület, az EKB által kihirdetett célokra alapozva hozhatja meg döntését.
Tekintve, hogy az „OMT” program célja a monetáris politika egységességének megőrzése, valamint az euróövezet különböző szektorainak az EKB által a monetáris politika eszközeivel küldött impulzusok és jelek segítségével történő stimulálása, az „OMT” program céljai alapján – ahogy az az EUB értékelésében is megjelent – monetáris politikai eszköznek minősül (50. pont). Amennyiben az „OMT” programmal biztosítandó kommunikációs csatornák nem állának az EKB rendelkezésére, nem lenne lépes elérni az eurózóna egyes részeit és ezzel veszélybe kerülne a monetáris politika egységessége. Végső soron pedig az EKB árstabilitásra vonatkozó politikája is veszélybe kerülhet. Az ítélet 52. pontja kimondja, hogy „a monetáris politika valamely intézkedése nem hasonlítható egy gazdaságpolitikai intézkedéshez kizárólag amiatt, hogy közvetett hatásokat fejthet ki az euróövezet stabilitására.”
E megállapítás kapcsán a Bíróságnak kapóra jött a Pringle ügyben (C-370/12) hozott ítélete, amelyben megállapította, hogy az ESM eszközei nem tekinthetők monetáris politikai eszközöknek, mivel azok csak közvetetten érintik az euró stabilitását. Erre hagyatkozva az EUB megalapozottan és következetesen rögzíthette, hogy az ESM-mel szemben az „OMT” a monetáris politika körébe tartozik. Érdekes helyzet, hogy a német alkotmánybíróság és az EUB más-más következtetéseket levonva hivatkoztak a Pringle ítéletre. A német alkotmánybíróság szerint „az állampapírok megvétele nem minősíthetők monetáris politikai aktusként azon kizárólagos oknál fogva, hogy az közvetetten monetáris politikai célokat követ” (a német alkotmánybíróság előterjesztésének 64. pontja). Álláspontja szerint az „OMT” program hatásai elsődlegesen gazdasági jellegűek, így az EKB határozatát ultra vires fogadhatta csak el.
Az EUB és a német alkotmánybíróság egy másik részkérdésben is ellentétes állásponton volt. Az „OMT” program eszközeit tekintve, míg az EUB szerint a közvetlen monetáris tranzakciók a 4. Jegyzőkönyv 18. cikkének (1) bekezdése értelmében az EKB hatáskörébe tartoznak, addig a német alkotmánybíróság szerint ezek az eszközök pénzügyi támogatásnak minősülnek, és mint ilyenek, gazdaságpolitikai eszköznek tekintendők. Úgy tűnik, hogy a német alkotmánybíróság érvelésében nem sok figyelmet fordított a 4. Jegyzőkönyv rendelkezéseire.
Az ítélet további lényeges eleme, hogy az EUB szerint az „OMT” program az EPSE és ESM-ből fakadó és ahhoz kötődő szelektív természete nem kérdőjelezheti meg az intézkedések előre ismertté tett célkitűzését és jellegét. Minthogy a transzmissziós mechanizmus problémái egyedül az eurót használó tagállamokat érinthetik, logikusnak tűnik, hogy a problémákra adott válaszok is csak ezekre a tagállamokra szorítkozhatnak. Az „OMT” programból részesülő, eurozónába tartozó tagállamokra vonatkozó kondicionalitást illetően azonban nem ennyire egyszerű a helyzet. Itt érdemes megjegyezni, hogy Cruz Villalón főtanácsnok szerint az „OMT” programot akkor és amennyiben lehet monetáris politikai eszköznek tekinteni, ha az EKB – az „OMT” végrehajtásának időszakában – az EPSE vagy az ESM pénzügyi támogatása keretében tartózkodik a kondicionalitás kikényszerítésétől. Amennyiben az EKB-t bevonnák mindkét programba – egyfelől az EPSE vagy az ESM pénzügyi támogatásába, másfelől pedig az „OMT” vásárlásokba, csaknem egyértelművé válna, hogy az EKB monetáris politikai eszközökön keresztül befolyást gyakorol a tagállamok gazdaságpolitikáira. A főtanácsnok által felvetetett összefüggéseket az EUB azonban nem vette figyelembe. Számos ide kapcsolódó érve közül az tűnik a legmeggyőzőbbnek, amely szerint a tagállamok megfelelése EPSE és ESM kötelezettségeikkel nem indítja be automatikusan az „OMT” programot és ezáltal az államkötvények vásárlása előnyös lesz számukra (62. pont). Minthogy az „OMT” fő célja az árstabilitás megőrzése, a program csak abban az esetben indulna el, ha a monetáris politika transzmissziós mechanizmusaiban zavar támadna. E sine qua non feltétel nélkül szóba sem kerülhet a kondicionalitással járó kötelezettségek teljesítése
Az ítélet kapcsán nem hagyható figyelmen kívül a bírói hatalom önkorlátozásának kérdése, különösen egy olyan független végrehajtó hatalmi szervezet aktusának bírói felülvizsgálata kapcsán, mint az EKB. Ez a kérdés legnyilvánvalóbban az „OMT” program arányosságának bírói értékelésénél jelentkezett. A német alkotmánybíróság előtt az arányosság kérdése nem merült fel, mert az az „OMT” határozatot hatáskör túllépése folytán tekintette jogellenesnek. Mivel az „OMT” program (a fentebb említett feltétellel) a főtanácsnok és az EUB szerint is intra vires aktusnak minősült, annak egyéb okok miatti érvénytelensége kapcsán elkerülhetetlen volt az arányosság vizsgálata. Ennek során az EUB emlékeztetett az EKB széles szakpolitikai mérlegelési jogkörére, hiszen az „technikai jellegű döntéseket hoz és […] összetett előrejelzéseket és értékeléseket végez” (68. pont). Ezért az EUB a könnyített arányossági felülvizsgálat mellett döntött, amely elsősorban eljárási követelmények érvényesülésének értékelésére vonatkozik. Az EUB szerint az arányosság vizsgálatánál lényeges körülmény, hogy a döntést gondos, az összes releváns elemre tekintettel elvégzett, pártatlan vizsgálat előzte-e meg, valamint, hogy a döntés megfelelő, nyilvánosan közzétett indokok támasztották-e alá (69. pont). Az EUB azzal is korlátozta felülvizsgálatát, hogy vállaltan csak nyilvánvaló tévedések fennállása esetén kívánta megállapítani az aktus aránytalanságát. Az EKB tények feltárására vonatkozó kötelezettsége kapcsán az EUB megállapította, hogy nem minden körülmények között követelhető meg a jogszabályok és a tények teljes körű ismertetése és értelmezése (70. pont). Ez a kötelezettség nem értékelhető kizárólag a megszövegezés alapján, hanem figyelembe kell venni a tágabb összefüggéseket, valamint a szóban forgó ügyre vonatkozó szabályok együttesét is.
A bírói hatalom önkorlátozásának kérdését különféleképpen lehet megítélni. Kétséges, hogy jelen esetben a német alkotmánybíróság (pontosabban az azon belül a többséget képező bírák) meggyőzőnek és vonzónak találják-e az EUB megközelítését, különösen, hogy egy független, jogilag kevéssé elszámoltatható intézmény döntését vizsgálva választotta ezt a megoldást. Bár a bírói önkorlátozás általában nem elvetendő fejlemény, elmélyült jogi és szakpolitikai tudás igénylő, bonyolult ügyek esetében a bíróságok nem spórolhatják meg a specializált, részletekbe menő elemzést. Az EKB kapcsán a bírói hatalom önkorlátozásának azért lehet fokozottabb jelentősége, mert az EKB olyan független intézmény, amely „[…] megvédi a politikai nyomástól az KBER‑t annak érdekében, hogy az a feladatai által kijelölt célokat hatékonyan tudja megvalósítani” (40. pont). Az eurózóna kényes szakpolitikai és politikai összefüggéseit tekintve még inkább indokolt lehet a bírói önkorlátozás. Lübbe-Wolff alkotmánybíró szavaival élve: „Egy olyan bírói döntés, amelytől az euró jövője függhet önmagában visszás ügy, még akkor is, ha az ítélet következményeit figyelembe vették az érintett országra vonatkozóan” (28. pont a különvéleményében).
Mint említettük, az ítéletnek fontos következményei lehetnek az EUB és a német alkotmánybíróság kapcsolatában. Mondani sem kell, hogy az „OMT” program EUB általi minősítése, az arányossági felülvizsgálat lebonyolítása, valamint az „OMT” az EMUSZ 123. cikk (a monetáris finanszírozás tiltása) ellenében történő jóváhagyása éles ellentétben áll a német alkotmánybíróság megközelítésével. A német alkotmánybíróság érveit olvasva könnyen arra a következtetésre juthatunk, hogy annak ellenére, hogy a német alkotmánybíróság valódinak látszó kérdésekkel fordult az EUB-hoz és döntésében állandóan ismételte az „EUB értelmezésétől függ” formulát, az előzetes döntés kérése inkább tekinthető álláspontja közlésének, mint választ váró kérdések megfogalmazásának. Ugyanakkor „az uniós joggal való összhang lehetséges értelmezése” részben a német alkotmánybíróság felvetette az uniós joggal összhangban történő értelmezés lehetőségét és így nem zárta ki előzetesen az „OMT határozat” érvényességének megállapíthatóságát.
A német alkotmánybíróság először is azt állította, hogy az „OMT határozat” nem kifogásolható, amennyiben úgy lehet értelmezni vagy érvényességét úgy lehet korlátozni, „hogy nem veszélyezteti az EPSE vagy az ESM támogatási programjainak kondicionalitását”. Ahogy fentebb említettük, erre az összefüggésre az EUB nem volt igazán nyitott. Ezzel szemben viszont megerősítette, hogy EPSE és ESM kondicionalitási kikötés az „OMT”-vel összefüggő betartása biztosítaná, hogy az EKB „monetáris politikája nem jelentené az államkötvény-felvásárlással érintett tagállamok olyan jellegű finanszírozását, amely lehetővé tenné számukra, hogy eltérjenek vállalt gazdaságátalakítási kötelezettségeiktől” (60. pont). A jövő kérdése, hogy a német alkotmánybíróság elfogadja-e ez utóbbi konstrukciót az uniós jog olyan szemléletű értelmezéseként, amely garantálná a kondicionalitási elem érvényesülését. Első ránézésre az EUB értelmezése meggyőzőbbnek tűnik, mint a német alkotmánybíróság által javasolt megoldás.
A német alkotmánybíróság második fenntartása szerint az „OMT” program abban az esetben lehet elfogadható, ha az kizárólag a tagállami gazdaságpolitikák támogatását szolgálja. Álláspontja szerint ebben a körben nem fogadható el az államadósság önkényes leírása, az államkötvények felvásárlását pedig valamilyen határértékhez kell kötni, illetve nem megengedhető az államkötvénypiac árképzésének befolyásolása (a német alkotmánybíróság előterjesztésének 100. pontja). A monetáris finanszírozás tilalma szempontjából az államadósság leírásának lehetősége, valamint az a kérdés, hogy az EKB-nak kivételezett hitelezői státuszt kell-e kapnia, különös jelentőséggel bír. Felettébb kétséges, hogy a német alkotmánybíróság el fogadja-e az EUB érvelését. Röviden, az EUB szerint az EKB mint központi bank köteles kockázatot vállalni, és ez inherens része az államkötvények másodlagos piacokon történő vásárlásának. Ráadásul e tranzakciók lefolytatása alapszerződési felhatalmazás alapján történik, és nem függ attól, hogy az EKB kivételezett hitelezői státuszt kap-e vagy sem (126. pont).
Az államkötvények felvásárlásának korlátozhatóságáról az EUB kifejtette, hogy e korlátozások egyértelműen abból a tényből következnek, hogy csak azoknak az államkötvényeknek a felvásárlása történhet meg, amelyeket a gazdaságátalakítási-programba bevont tagállamok bocsátottak ki. Előre láthatóan a német alkotmánybíróságot nem győzi meg ez az érv, hiszen előterjesztésében kifejezett korlátozásokról és azok lehetséges hiányosságairól tett említést. Felvetette például, hogy a felvásárlás az államkötvények lejárati idejéhez történő kötése alkalmatlan korlátozás lenne, mivel a tagállamok ki tudnák kerülni a kötvénykibocsátás volumenének hirtelen megnövelésével (a német alkotmánybíróság előterjesztésének 83. pontja). A német alkotmánybíróság e felvetéseinek hátterében a német szövetségi jegybank előre nem látható veszteségei, valamint a német parlament fiskális főhatalmát, autonómiáját és Németország alkotmányos identitását érintő, a harmadik személyek irányában fennálló ismeretlen kötelezettségek iránt érzett felelősség állhat.
Az államkötvényárak piaci rendszerébe történő beavatkozás kérdésénél az EUB azzal az érvvel próbálta eloszlatni a német alkotmánybíróság aggályait, hogy rámutatott arra, hogy az EKB felvásárlási akciójára csak egy korlátozott időszakban lesz majd lehetőség (106. pont). Azt is kihangsúlyozta, hogy az EKB előzetesen nem teszi közzé a szándékát, hogy a másodlagos piacokon államkötvények vásárlásába kezd (107. pont). Érdekes fejlemény, hogy az előbbi felvetések inkább tekinthetők az EKB által vállalt garanciáknak, mint az EKB beavatkozását korlátok közé szorító feltételeknek. Az EUB mintha vakon bízna az EKB tévedhetetlenségében. Amennyiben a német alkotmánybíróság az EUB-val való jó viszonyának megőrzése mellett dönt, feltehetően az EKB fellépésének feltételeiként fogja értelmezni az EUB által megemlítetteket és megválaszoltnak fogja tekinteni aggályait. A közeli pár hónap meg fogja mondani, hogy valóban így dönt-e a német alkotmánybíróság.
__________________________________________________________________
Forrás: MTA TK Lendület-HPOPs Kutatócsoport blogoldala
Az írás a szerző véleményét tartalmazza és semmiképp nem értelmezhető az MTA TK hivatalos állásfoglalásaként.