.jpg&w=100&h=100&zc=1)
Horváthy BalázsAz Európai Unió és az Egyesült Államok között a Transzatlanti Kereskedelmi és Beruházási Partnerségről (TTIP) folyó tárgyalások iránt érdeklődők nagy várakozásokkal tekintettek az Európai Parlament 2015. június 10-i plenáris ülésére. Erre a napra tűzték ki eredetileg a döntést a TTIP tárgyalásokkal kapcsolatos, az Európai Bizottságnak címzett állásfoglalásáról, azonban a vitát és a határozathozatalt végül elnapolták. A csekély többséggel elfogadott halasztó döntés – 183-an szavaztak a vita elhalasztása mellett 181 szavazattal szemben és 37 tartózkodás mellett – az Európai Parlamenten belüli kiélezett politikai erőviszonyokra utalhat, azonban ez a bejegyzés nem elsősorban a közvetlen politikai kontextussal foglalkozik, hanem az átfogóbb összefüggések mentén az Európai Parlament uniós kereskedelempolitikán belüli intézményi szerepvállalására és arra az üzenetre fókuszál, amelyet a tagállamok olvashatnak ki a Parlamenten belül kialakult patthelyzetből.
A szóban forgó állásfoglalás nem kötelezné az Európai Bizottságot, csak ajánlásokat fogalmazna meg a tárgyalásokra vonatkozóan, ennélfogva a Parlament halasztó döntése jogi értelemben nem akadályozza a TTIP tárgyalások további menetét. Az alapszerződés szerint azonban a végleges megállapodást a tárgyalások lezárását követően az Európai Parlamentnek is jóvá kell majd hagynia, ezért különösen fontos figyelni a Parlamenten belüli vitákra és az ott megfogalmazódó szempontokra. Az Európai Parlament tehát, még ha közvetlenül nem is vesz részt a tárgyalásokban – azt a tagállamok iránymutatásai alapján az Európai Bizottság vezeti –, nagy eséllyel megakadályozhatja a TTIP ratifikációját, amennyiben a letárgyalt megállapodás elvárásainak nem felelne meg. Hasonló eset már előfordult a hamisítás elleni kereskedelmi megállapodás (ACTA) kapcsán, melynek elfogadását az Európai Parlament 2012-ben tagadta meg.
E jogi keretektől elvonatkoztatva az Európai Parlament transzatlanti tárgyalások kapcsán tanúsított intézményi szerepvállalását s ennek tematizálását az elmúlt években két nagyobb szakaszra, egy „transzparencia-vitára”, majd egy jelenleg is folyó érdemi szakpolitikai-szabályozási vitára bonthatjuk. Az első szakaszban, a TTIP tárgyalások megkezdését követően egészen 2014 végéig, a Parlament érdemben a megállapodás lehetséges szakpolitikai kereteivel nem foglalkozott, ellenben a megállapodás kérdését egy szélesebb diskurzusba, a nemzetközi kereskedelmi tárgyalások átláthatóságának vitájába csatornázta. A Parlament szakítani kívánt azzal a gyakorlattal, hogy az Európai Bizottság a tárgyalások időszaka alatt a dokumentumok titkosításával a lehető legszélesebb körben kizárja a tájékozódás lehetőségét, így példának okáért, a Parlament a Bizottság tárgyalási mandátumának is csak egy rövid összefoglalóját ismerhette meg.
A transzparencia-vita konkrét előzménye az Európai Parlament, a Tanács, és a Bizottság közötti korábbi bírósági jogvita volt, melynek keretében a Parlament a nemzetközi tárgyalások dokumentumaihoz történő hozzáférés megtagadásának jogszerűségét vitatta. A Törvényszék 2012-ben kelt ítéletében (T-529/09 In 't Veld kontra Tanács, EU:T:2012:215) ugyan megsemmisítette azt a tanácsi dokumentumot, amely megtagadta egy európai parlamenti képviselőnek a tárgyalási irányelvekbe történő betekintést, azonban az ítélettel szemben a Tanács fellebbezett (C-350/12 P. Tanács kontra in 't Veld, ECLI:EU:C:2014:2039). A fellebbezést a Bíróság 2014 nyarán kelt ítéletében elutasította, így a jogvita végérvényesen lezárult, és az ügy jól illeszkedett a TTIP kapcsán fellángolt „átláthatósági vitákba” is. Ezen túlmenően az ítélet mindenképpen jelzésértékű volt a Tanács és a Bizottság irányában, hogy a nyilvánosságot korlátozó nemzetközi tárgyalási gyakorlat és a kereskedelemi tárgyalások dokumentumaihoz való hozzáférés szinte automatikusnak mondható korlátozása megérett a felülvizsgálatra. Ezt siettette az Ombudsman is, vizsgálatot és nyilvános konzultációt rendelve el, majd végül a Bizottság 2014 novemberében – engedve a többirányú nyomásnak – közzétette a nemzetközi tárgyalások nyilvánosságával kapcsolatos alapelveket, és ezzel a TTIP kapcsán a szélesebb átláthatóság mellett kötelezte el magát, továbbá a tárgyalásokra vonatkozó részletes dokumentumokat is közzétette. A transzparencia-vita értelmezhető pusztán az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság intézményi konfliktusaként, amelynek kimenetele a Parlament számára kedvező volt, és a képviselők ennek nyomán az uniós kereskedelempolitikai döntéshozatalban voltaképpen erősebb pozíciót vívtak ki maguknak, mint amilyen szerepet az Egyesült Államokban a kongresszusi képviselők élvezhetnek.
A transzparencia-vitát követő második szakaszban a Parlament a megállapodást érintő konkrét tartalmi kérdések felé fordult és ennek fényében készült el a kérdéses állásfoglalás tervezete. Az előző szakaszhoz képest szembetűnő különbség, hogy míg a Parlamentnek a Tanáccsal és a Bizottsággal szemben a nagyobb átláthatóság érdekében – intézményi érdekeit védve – széleskörű egyetértést kialakítva sikerült fellépnie, a konkrét szabályozási kérdések kapcsán ez az egység darabjaira hullott. A Parlament nem mindennapi megosztottsága, amely pl. az állásfoglaláshoz benyújtott nagyszámú, több mint 200 módosító javaslatban is megmutatkozik, mégsem meglepő akkor, ha a TTIP jelentőségéből indulunk ki. A tervezett egyezmény gazdasági-kereskedelmi súlya és egyben komplexitása ugyanis már lényegesen túlmutat a klasszikus kereskedelemi megállapodások jelentőségén.
Ennek elsődleges oka, röviden, hogy az Európai Unió és az Egyesült Államok viszonyában a hagyományos liberalizációs potenciál már kimerült (minthogy az átlagos vámszint pl. ipari termékek esetében 3-4 %), így a tárgyalások fókuszába a vámon kívüli akadályok kerültek. Viszont szemben a vámokkal összefüggő liberalizációval, amelyek részletei az elmúlt évtizedekben jórészt csak a színfalak mögött voltak láthatóak, a közvélemény komolyabb érdeklődést nem tanúsított, a nem tarifális akadályok lebontása már lényegesen összetettebb társadalmi implikációkat válthat ki az Atlanti-óceán mindkét partján. E kontextusban ugyanis minden, példának okáért, fogyasztóvédelmi standard, szociálpolitikai intézkedés, a környezet magas szintű védelmét szolgáló eszköz, vagy a nemzeti, helyi kultúrát védő intézkedés potenciális kereskedelmi korlátnak minősül. Mindemellett jelentősen szűkítheti a tagállamok szabályozási mozgásterét az is, ha az adott egyezmény intézményesít egy erős vitarendezési eljárást , amelyek keretében a befektetők közvetlenül peresíthetik igényeiket a tagállamokkal szemben (ISDS).
Nem véletlen, hogy éppen ezek azok a témakörök, amelyek az Európai Parlamenten belüli nézeteltérések gyújtópontjában állnak. Ezek közül is kiemelkedik az ISDS, amelyhez előzőleg 116 módosító javaslatot nyújtottak be, vagyis a beérkezett indítványok több mint fele ezzel a témával foglalkozott. Az állásfoglalás tervezete ennek kapcsán a kategorikus elutasításon alapuló megoldást ajánlaná az Európai Bizottság figyelmébe, nevezetesen a Parlament arra hívná fel a Bizottságot, hogy a külföldi beruházók védelmét az ISDS mechanizmus bevezetése nélkül biztosítsa. A tervezet emellett kifejezetten kimondaná, hogy ilyen vitarendezési mechanizmusra nincs szükség, mivel „[a]z EU és az USA jogrendszere kellőképpen fejlett; a beruházási jogviták rendezésére legalkalmasabb eszköz egy államok közötti vitarendezési rendszer és a nemzeti bíróságok igénybevétele.” (Ld. az állásfoglalás tervezetének d) xiv. pontját). Az indokként megjelenő leegyszerűsített érvek óhatatlanul is felidézik a Parlamentben kialakult diskurzus előzményeit, hiszen már a TTIP tárgyalások kezdeti időszakában széleskörű vita indult több tagállamban arról, hogy szükséges-e a tervezett megállapodásba önálló ISDS-klauzulát beépíteni. E kérdéskörben a tudományos közösség is megszólalt, élén Martti Koskenniemi, elismert finn nemzetközi jogásszal, aki jórészt a parlamenti állásfoglalásban szereplő érveket kiemelve nevezte inadekvátnak az ISDS beépítését egy USA és EU közötti egyezménybe, valamint felhívta a figyelmet, hogy milyen veszélyeket rejt magában a mechanizmus bevezetése azokon a területeken, melyeket a tagállamok legitim célok (pl. egészségvédelem, környezetvédelem) érdekében szabályoznak.
Mindemellett az is egyértelmű, hogy a parlamenti állásfoglalásban szereplő javaslat teljesen annulálná az Európai Bizottság kereskedelmi biztosa, Cecilia Malmström által 2015 májusában közzétett kompromisszumos megoldást, amely garanciális korlátok beépítése mellett új megközelítésű vitarendezési mechanizmus bevezetése mellett tört lándzsát. Ebben a kérdésben a Parlamenten belül kompromisszum még távol sem látható. Ha csak az állásfoglaláshoz e tárgyban beérkezett nagyszámú módosító javaslatokat vesszük alapul, tartalmilag széles skálán mozognak az elképzelések. A módosító indítványok között található olyan tervezet, amely egy minden lényegétől megfosztott, „lecsupaszított” ISDS-klauzulát vezetne be, külön hangsúlyozva egyben a nemzeti bíróságok szerepét, valamint több módosító javaslat a Malmström-tervezetből kiindulva, pusztán némi szimbolikus változtatást eszközölve képzelné el a TTIP vitarendezési szabályait. Az ISDS mellett feszültségpotenciált jelenthet továbbá a szabályozási korlátok kérdése is, ezen belül is elsősorban a szabályozási együttműködés érdemel említést. A módosító javaslatok alapján azonban, amelyek többnyire bizonyos korlátokat, vagy kivételeket határoznának meg (pl. a mezőgazdaság kivétele, vagy annak szavatolása, hogy ne essen „áldozatul” más szigorúbb uniós szabályozás, pl. az üzemanyag-minőségi irányelv) a kompromisszum ebben a tekintetben nem tűnik kivitelezhetetlennek.
Legvégül kérdésként fogalmazható meg, hogy mi a fő üzenete a Parlamenten belüli vitáknak a tagállamok perspektívájából. Az általánosabb üzenet az Európai Parlament intézményi pozíciójából olvasható ki. Habár a Parlament súlyát a külkapcsolatok területén már a Lisszaboni Szerződés is lényegesen megnövelte, a Parlamentnek az elmúlt években sikerült ezt a szerepet a „transzparencia-vitán” keresztül még tovább erősítenie. Az intézményi egyensúly módosulása a tagállamokat a Tanácson keresztül közvetlenül érinti, a Parlament ugyanis a közös kereskedelempolitika szerződéses eszközei kapcsán is erőteljesebb szereplővé vált. A kereskedelmi tárgyalások átláthatósága, nyilvánossága és a Parlament nagyobb rálátása a tárgyalási folyamatra emellett akár felvetheti az eddig a titkosság légköre által jobban védett tárgyalások technikáinak, tárgyalási stratégiáinak felülvizsgálatát is, amit a tagállamok a tanácsi tárgyalási irányelveken keresztül eszközölhetnek.
Ezen túlmenően az Európai Parlamenten belül zajló és a TTIP-et tartalmilag érintő vitára a tagállamoknak legalább két ok miatt érdemes még odafigyelniük. Egyfelől ha abból indulunk ki, hogy az a TTIP kezdetektől fogva vállaltan egy olyan jövőbe mutató modell kialakítását is szolgálja, amely más harmadik államokkal kötött beruházási egyezmények mintájául szolgálhat, a TTIP hosszútávon határozhatja majd meg a tagállamok és az EU közötti hatáskörmegosztás részleteit a beruházási politika területén. Következésképpen a tartalmi részletek dönthetik majd el, hogy adott esetben a jövőben milyen modellegyezmény lesz képes a tagállamok által jelenleg még átmenetileg fenntartott bilaterális befektetésvédelmi szerződéseket felváltani. Másrészt a tartalmi kérdések kapcsán a tagállami nézőpontból is lényeges az, hogy az Európai Parlamenten belül jelenleg látható polarizáltság végeredményben az európai közvéleményre adott reflexióként is felfogható. Nem szorul bővebb magyarázatra, hogy a közvélemény minősége nagyban függ a lefolyatott viták minőségétől, végső soron attól, hogy a tagállamokban a transzatlanti egyezménnyel összefüggő, és a közvéleményt méltán érdeklő vitás kérdéseket milyen módon, színvonalon és megközelítésben sikerül exponálni. Ha a tagállamok nem fordítanak kellő figyelmet erre a szempontra, az Európai Parlament – képletesen szólva – könnyen a nem kellőképpen tájékoztatott, vagy egyenesen félreinformált közvélemény foglyává válhat, amely adott esetben egyenlő lehet a TTIP bukásával is.
Forrás: MTA TK Lendület-HPOPs Kutatócsoport blogoldala
Az írás a szerző véleményét tartalmazza és semmiképp nem értelmezhető az MTA TK hivatalos állásfoglalásaként.