Papp MónikaAz Európai Bizottság idei, március 12-én ideiglenes intézkedésként hozott felfüggesztő rendelkezése és a hivatalos vizsgálati eljárás megindításáról szóló határozata már nyilvánosan elérhető a versenyjogi főigazgatóság honlapján. Az alábbiakban a bizalmas információktól megtisztított határozat nyilvános változatát foglaljuk össze.
A Bizottságnak a reklámadóról szóló 2014. évi XXII. törvény elfogadása után már egy hónappal tudomása volt az adóról és annak későbbi módosításáról. A törvény eredetileg elfogadott változata szerint a vállalkozások levonhatták az előző évek elhatárolt veszteségeinek 50%-át. A három héttel későbbi módosítás azonban ezt a levonást azokra a vállalkozásokra korlátozta, amelyek 2013-ban nem termeltek nyereséget, ezzel kizárva azon vállalkozásokat, amelynek a korábbi évekről volt elhatárolt veszteségük, de 2013-ban nyereségesek voltak. Az Európai Bizottság az Országgyűlés Törvényalkotási Bizottságának jegyzőkönyve alapján állapította meg, hogy a módosítást elsősorban úgy alakították, hogy az a TV2-nek kedvezzen az RTL Klub kárára.
Az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében vett állami támogatás fogalmi kulcselemei közül kettő egyértelműen fennállt: az adó, a veszteségek levonásával együtt az állami forrásokról való lemondást jelent [lásd például a C-83/89 P.sz., France v Ladbroke Racing Ltd és Bizottság ítéletet], és ez betudható az államnak, továbbá alkalmas a tagállamok közötti kereskedelem befolyásolására a külföldi reklámszolgáltatók vonatkozásában.
A határozat indokolásának természetesen az a központi kérdése, hogy a reklámadó szelektív előnyt biztosít-e. A törvény az adó progresszivitását a reklám közzétevőjének árbevétele alapján határozza meg, amelynek sávjai az Európai Bizottság álláspontja szerint meredeken emelkednek. Ennek eredményeként az alacsony reklámbevétellel rendelkező vállalkozások sokkal alacsonyabb kulccsal adóznak, mint a magas reklámbevételű vállalkozások. A módosított törvény megoldása, miszerint a 2013-ban nem nyereséges vállalkozások levonhatják az elhatárolt veszteségeiket, szintén előnyt jelent, mivel csökkenti e vállalkozások adóalapját és így adóterhét.
A szelektivitást a Bizottság három lépcsőben vizsgálta. Először felállította azt a referenciarendszert, amelyhez mérten eltérést képezhet az előny. Másodsorban meghatározta, hogy a törvény előnyben részesít-e bizonyos vállalkozásokat a referenciarendszer által kitűzött célra tekintettel hasonló jogi és ténybeli helyzetben lévő más vállalkozásokkal szemben. Harmadrészt foglalkozott azzal az igazolással, hogy a referenciarendszer jellege, vagy általános felépítése indokolja-e a szelektivitást.
Az első feltételt illetően referenciarendszerként a Magyarországon a reklámszolgáltatások nyújtásából származó árbevételre kivetett adót határozta meg a Bizottság. A másodikként vizsgált rendszeren belüli szelektivitás megállapításának indoka a meredeken progresszív adókulcs volt. „Tekintve, hogy egy vállalkozás által elért árbevétel összege bizonyos mértékig korrelál a vállalkozás méretével, úgy tűnik, hogy (...) a törvény megszövegezésénél fogva differenciál a vállalkozások között azok mérete alapján.” [a határozat 28. preambulumi pontja]
A legfelső sávba tartozó vállalkozásokra kivetett 50%-os adóteher az adólevonás lehetősége nélkül kiemelkedően magas, és ebbe a sávba 2014-ben csak egy vállalkozás esett. A törvényen alapuló eltérő bánásmódot ez is jól mutatja. A bizottsági határozat érvelése egyértelműen felidézi a letelepedés szabadsága kapcsán megfogalmazott uniós jogi korlátozástilalom értelmezését és a Bizottság maga is hivatkozik egy lábjegyzetben a Hervis ítéletre [C-385/12. sz. ügy]. Ebben a döntésben a Bíróság implicit módon megerősítette, hogy a progresszív magyar kiskereskedelmi adó hátrányos helyzetbe hozza a nagyobb vállalkozásokat. Az adó célkitűzéseivel és általános rendszerével összhangban nem állónak tekintette továbbá a Bizottság a veszteségek levonásának lehetőségét. Alapelvként ugyanis az adó árbevétel-alapú adó és a vállalkozások nyereségességétől függetlenül kerül kivetésre.
A Bizottság utolsóként azokat a magyar hatóságokat terhelő kimentési indokokat mérlegelték, melyek szerint a bevétel és a méret tükrözi a teherviselő képességet. A Bizottság kételyeit fejezte ki, hogy vajon a teherviselő képesség irányadó elvként szolgálhat-e az árbevétel-alapú adózás esetében, mivel nem veszi figyelembe a költségeket. Ennek a kérdésnek a megválaszolását azonban a Bizottság nyitva hagyta: „Minden esetre a Bizottság úgy véli, hogy még ha a teherviselő képesség az árbevétel-alapú adó lényeges alapelvét is képezné, akkor is általában lineáris adókulcsot indokolna, nem pedig progresszív kulcsot, mivel a bevételek növekedésével a teherviselő képesség nem növekszik progresszív módon.” [a határozat 37. preambulumi pontja]
A veszteségek levonásának a 2013-ban nyereséges vállalkozásokra korlátozását a Bizottság nem tartotta indokolhatónak az adókikerülés és az adózási kötelezettségek megkerülésének megelőzésére szolgáló intézkedésként, az intézkedés ugyanis önkényesen megkülönböztet két, hasonló jogi és ténybeli helyzetben lévő csoportot.
Bár a Bizottság nyilvánvalóan nem foglalkozott ezzel a kérdéssel, azt azonban megjegyezhetjük, hogy az állami beavatkozás célja és hatása a reklámpiac nagyarányú átrendezése volt. A magyar Reklámszövetség álláspontja szerint ez egyértelműen torzítja a piacot, piaci belépési korlátot jelent és az innovációt is gátolja.
Az eljárásjogi helyzet
A 107. cikk (1) bekezdése szerint a bejelentés-köteles támogatást a magyar állam nem jelentette be előzetesen az Európai Bizottságnak, ezért az jogellenes. Azaz, az uniós eljárásjogi szabály megsértésével hatályba helyezett támogatási intézkedés jogellenes. Az intézkedés anyagi jognak való megfelelését a Bizottság hivatalos vizsgálati eljárásban mérlegeli, amelynek lezárására jogvesztő határidő nincs. Bár az általános gyakorlatot tekintve a vizsgálat akár több évig is eltarthat, de az ideiglenes intézkedés is azt jelzi, hogy a Bizottság az intézkedés versenykorlátozó hatása miatt prioritásként kezeli az ügyet. Amennyiben az eljárás végén a Bizottság a támogatási intézkedés belső piaccal való összeegyeztethetetlenségét állapítja meg, a tagállamnak vissza kell fizettetnie a támogatást a kedvezményezettekkel. Fontos szem előtt tartani, hogy ez a kisebb árbevétellel rendelkező és ezért feltételezhetően magyar honosságú kisebb cégek egyenlő adóztatásának követelményét is jelentené a gyakorlatban.
A Bizottság a hivatalos vizsgálati eljárás lezárásáig a 659/1999/EK rendelet 11. pontja alapján arra kötelezte a magyar államot, hogy az intézkedés alkalmazását függessze fel. A felfüggesztő rendelkezést arra a Bizottsága prima facie jogsértés jelentős versenyre gyakorolt hatására alapozta.
Fel kell hívnunk az olvasó figyelmét, hogy a Bizottság az ügyek töredékében hoz felfüggesztő rendelkezést, 2004 óta ez összesen két, román vonatkozású ügyben fordult elő. A magyar felfüggesztő határozat tehát a támogatás nyújtójával szembeni nagyfokú bizalmatlanságot tükrözheti. Amennyiben a tagállam nem tartja be a felfüggesztő rendelkezést, a Bizottság a rendelet 12. cikke alapján jogosult az ügyet közvetlenül az Európai Unió Bírósága elé utalni és a Szerződés megsértésének megállapítását kérni.
Az Európai Unió Bíróságának az OTP Bank ügyében, előzetes döntéshozatali eljárásban hozott ítéletéből az is egyértelmű, hogy a jogellenes, azaz be nem jelentett támogatási intézkedések érvénytelenek és a nemzeti bíróságok kereset esetén kötelesek a nemzeti joguknak megfelelően elrendelni a jogellenes támogatások visszatérítését.
Sokakban felmerül a kérdés, hogy a Bizottság miért nem vagy miért nem csak az EUMSZ szolgáltatások szabad mozgását előíró 56. cikke vagy letelepedés szabadságát kimondó 49. cikke alapján kezdeményezett eljárást a magyar állammal szemben?
A Bizottság a reklámadót kötelezettségszegési eljárás körében is vizsgálja az EUMSZ 49. cikke alapján, amelyben arra kérdésre keresik a választ, hogy a reklámadó elsősorban nem a más tagállamokban székhellyel rendelkező társaságokhoz kapcsolódó magyar vállalkozásokat érinti-e?
A Bizottság állami támogatási határozata nem érinti az EUMSZ egyéb rendelkezéseivel való összeegyeztethetőség vizsgálatát, amelyet a Bizottság az általános kötelezettségszegési eljárásban folytathat le. A kötelezettségszegési eljárásban azonban a Bizottságnak sokkal puhább hatáskörei vannak az eljárás folyamán. Ideiglenes intézkedést nem rendelhet el, és a jogsértés Bíróság általi megállapításáig a magánszemélyek uniós jogalapon történő jogvédelme is sokkal korlátozottabb, mint az állami támogatási eljárásban.
Forrás: MTA TK Lendület-HPOPs Kutatócsoport blogoldala
Az írás a szerző véleményét tartalmazza és semmiképp nem értelmezhető az MTA TK hivatalos állásfoglalásaként.