.jpg)
.jpg)
- A nemzeti parlamentek közvetlenül kifejezhetik álláspontjukat az európai uniós jogalkotó intézmények felé szakpolitikai kérdésekben (ld. politikai párbeszéd) és a szubszidiaritás elvének érvényesüléséről (ld. előzetes figyelmeztető rendszer);
- az Európai Bizottság évente körülbelül 600 nemzeti parlamenti véleményt kap, és eddig egy alkalommal vonta vissza jogalkotási javaslatát a nemzeti parlamentek „sárga lapjának” következtében;
- a nemzeti parlamentek részt vehetnek a nemzeti érdek uniós szinten való érvényesítésében.
„Talán nem formális, de legalábbis politikai értelemben minden nemzeti parlament bizonyos módon európai intézménnyé vált” –fogalmazott Herman Van Rompuy az Európai Tanács elnökeként 2012‑ben. Szavai arra utaltak, hogy a gazdasági és költségvetési válság addig nem tapasztalt kölcsönös függést idézett elő és együttműködést kíván meg az európai uniós intézmények és a tagállami intézmények között, beleértve a nemzeti parlamenteket is.
Az együttműködés egyik alappillérét jelentik azok az eljárások, amelyek útján a tagállami nemzeti parlamentek kifejezhetik álláspontjukat az uniós jogalkotó intézmények felé bármely kérdésben, tehát nem csak a gazdasági ügyeket illetően. E tekintetben különös jelentőséggel bír a szubszidiaritás elvének a nemzeti parlamentek általi ellenőrzése, valamint az Európai Bizottság és a nemzeti parlamentek közötti politikai párbeszéd.
A szubszidiaritás elvének nemzeti parlamentek általi ellenőrzése a Lisszaboni Szerződés egyik legfigyelemreméltóbb újítása. A Szerződésekhez csatolt 2. Jegyzőkönyvben szabályozott ún. előzetes figyelmeztető rendszer útján a nemzeti parlamentek jelezhetik az uniós jogalkotó intézményeknek (Tanács, Európai Parlament, Európai Bizottság), ha álláspontjuk szerint az adott uniós jogalkotási tervezet nem összeegyeztethető a szubszidiaritás elvével, vagyis a tervezett EU‑s intézkedést nem uniós szinten kellene meghozni, mivel annak céljait a tagállamok kielégítően meg tudják valósítani. Ha az e célból megküldött ún. indokolt vélemények az adott tervezet kapcsán meghatározott számot érnek el, a jogalkotó intézményeknek (elsősorban jellemzően az Európai Bizottságnak) felül kell vizsgálniuk a tervezetet (sárga lapos eljárás). Ha a rendes jogalkotási eljárás keretében a nemzeti parlamentek által megfogalmazott vélemények a nekik kiosztott szavazatoknak legalább a felét képviselik, a Tanács és az Európai Parlament megakadályozhatja a tervezet további tárgyalását (narancssárga lapos eljárás). Következésképpen a nemzeti parlamentek egyenként vagy együttesen nem utasíthatják el az uniós jogalkotási tervezetet, vagy akadályozhatják meg az európai uniós döntéshozatali eljárás folytatását, mindössze az eljárás korai szakaszában felhívhatják a figyelmet arra, hogy a javasolt EU‑s intézkedés hatékonyabban valósítható meg nemzeti szinten.
A politikai párbeszéd 2006 óta biztosít formalizált, közvetlen véleménycserét az Európai Bizottság és a nemzeti parlamentek között. Ekkor vállalta a Bizottság azt, hogy minden új javaslatot és konzultációs dokumentumot közvetlenül eljuttat a nemzeti parlamenteknek, felkérve őket arra, hogy megtegyék észrevételeiket annak érdekében, hogy a szakpolitikák meghatározásának folyamata hatékonyabb legyen. A Bizottság kötelezettséget vállalt arra, hogy három hónapos határidőn belül válaszol a véleményekre. A politikai párbeszéd célja tehát az, hogy a nemzeti parlamenteket bevonják az európai szakpolitika-alkotásba, különös tekintettel annak korai szakaszára (ld. konzultációs dokumentumok).
Öt évvel a Lisszaboni Szerződés hatálybalépése és nyolc évvel a politikai párbeszéd elindítása után megállapítható, hogy ezen eljárások működnek, és a nemzeti parlamentek egy része rendszeresen kifejezésre juttatja az álláspontját akár a szubszidiaritás elvével, akár szakpolitikai kérdésekkel kapcsolatban.
A Bizottság 2014 augusztusában közzétett két jelentése (a szubszidiaritásról és az arányosságról, valamint az Európai Bizottság és a nemzeti parlamentek közötti kapcsolatokról) megállapítja, hogy a nemzeti parlamentek által kibocsátott vélemények száma állandósulni látszik: évente több mint 600 parlamenti álláspont érkezik a Bizottsághoz, amelynek kb. 10-14%-a szubszidiaritás elvének megsértésére hivatkozó indokolt vélemény. Az indokolt vélemények száma 2013-ban (88) egyébiránt 25%‑kal volt magasabb, mint az előző évben. Jelentős szórást mutat az egyes nemzeti parlamentek, illetve parlamenti kamarák által megküldött vélemények száma. Az összes vélemény mintegy 80%‑a a tíz legaktívabb kamarától érkezett (portugál parlament, cseh szenátus, német Bundesrat, francia Nemzetgyűlés, román alsó‑ és felsőház, olasz szenátus, svéd parlament, brit Lordok Háza, spanyol alsó‑ és felsőház együttesen). A parlamenti kamarák többsége azonban kevesebb, mint évi tíz vélemény küld a Bizottságnak.
A magyar Országgyűlés eddig egy véleményt és egy indokolt állásfoglalást továbbított a Bizottságnak (nem számítva a parlamentek uniós bizottságainak konferenciája, a COSAC által kezdeményezett teszt-eljárásokat), mindkettőt 2013‑ban. A politikai párbeszéd keretében kibocsátott országgyűlési vélemény a tagállamoknak a dohánytermékek és kapcsolódó termékek gyártására, kiszerelésére és értékesítésére vonatkozó törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezései közelítéséről szóló irányelvjavaslatára (COM(2012)788) vonatkozott. Az Országgyűlés kifogásolta, hogy a javaslat a Bizottság által elfogadandó, felhatalmazáson alapuló aktusok hatályát túl tágan határozza meg. Hangsúlyozta, hogy az irányelv nem akadályozhatja meg a tagállamokat abban, hogy szigorúbb intézkedéseket alkalmazzanak az egészség védelmének magasabb szintjét alapul véve, és az erre való utalást az irányelvnek kifejezetten tartalmaznia kell. A Bizottság válaszában a kifogásolt rendelkezést szükségesnek ítélte, és kiemelte a tagállamok fennmaradó szabályozási szabadságát. Ami az országgyűlési indokolt véleményt illeti, az a lentebb ismertetendő második sárga lapos eljárás részét képezte (lásd alább).
Visszatérve általában a nemzeti parlamenti véleményekre, azok gyakorlatilag az összes szakpolitikát lefedik, tükrözve a nemzeti parlamentek szerteágazó érdekeit. A leginkább érintett területnek mégis az a hat szakpolitika bizonyult, amelyet a vélemények több mint fele érintett: egységes belső piac és szolgáltatások, jogérvényesülés, mobilitáspolitika és közlekedés, belügyek, egészségügy és fogyasztóvédelem, távközlés. A vélemények túlnyomó többsége jogalkotási javaslatokat érint, a nem jogalkotási javaslatok nem igazán keltik fel a nemzeti parlamentek érdeklődését. Arra azonban a fent említett bizottsági jelentések nem utalnak, hogy a nemzeti parlamentek politikai párbeszédben való részvételének mi a tényleges hatása a bizottsági javaslatok tartalmára.
Ami a szubszidiaritás állítólagos megsértését jelző indokolt véleményeket illeti, 2013-ban az Európai Ügyészségről szóló javaslatra (COM(2013)534) érkezett a legtöbb, 13 indokolt vélemény. Az ilyen vélemények közül a második legmagasabb számú (kilenc), a tengeri területrendezésre és a tengerparti övezetek integrált kezelésére szóló irányelvre irányuló javaslatra (COM(2013)133) vonatkozott. A nemzeti parlamentek hét indokolt véleményt bocsátottak ki a már említett, dohánytermékekkel kapcsolatos irányelvjavaslatról (COM(2012)788), valamint a kikötői szolgáltatások piacára való bejutást és a kikötők pénzügyi átláthatóságát biztosító keretrendszer létrehozásáról szóló rendeletjavaslatról (COM(2013)296).
Az előzetes figyelmeztető rendszer történetében eddig kétszer fordult elő, hogy a nemzeti parlamenti indokolt állásfoglalások száma elérte azt a küszöböt, amely alapján a Bizottságnak felül kellett vizsgálnia a javaslatát. Az első sárga lap eredményeként a Bizottság 2012 szeptemberében visszavonta a sztrájkjoggal kapcsolatos rendelet-javaslatát (COM(2012)130). Tizenkilenc szavazatot – az összes szavazat egyharmadát – képviselő tizenkét nemzeti parlamenti kamara érvelt úgy a jogalkotó intézményeknek eljuttatott indokolt véleményben, hogy a szóban forgó javaslat megsértette a szubszidiaritás elvét. A Bizottság a nemzeti parlamenteknek címzett levelében hangsúlyozta, hogy nem ért egyet azokkal, és álláspontja szerint a javaslata nem sértette meg a szubszidiaritás elvét. Ettől függetlenül visszavonta a javaslatot, amit azzal indokolt, hogy az „az Európai Parlamentben és a Tanácsban valószínűleg nem fogja megszerezni az elfogadásához szükséges politikai támogatást”. A Bizottság döntése némileg meglepő volt a tekintetben, hogy – állítása szerint – a nemzeti parlamentek nem terjesztettek elő meggyőző érveket a szubszidiaritás megsértését illetően. A rendelettervezet visszavonása így arra utal, hogy a Bizottság döntését jelentősen befolyásolták a nemzeti parlamentek nyomásától független politikai szempontok. A Bizottság úgy találta, hogy a javaslatot egyébként is leszavazták volna az Európai Parlamentben vagy a Tanácsban (amelynek egyhangúsággal kellett volna határoznia). Mindenesetre formálisan a nemzeti parlamentek váltottak ki gyökeres fordulatot az uniós jogalkotási eljárásban, és változtatták meg a javaslattevő eredeti szándékát.
A második sárga lapos eljárás azt sugallja, hogy a Bizottság nem kíván automatikusan hátralépni akkor, ha a nemzeti parlamentek kifogásaival szembesül. Ebben az esetben az Európai Ügyészség létrehozásáról szóló javaslat (COM(2013)534) vonatkozásában érkezett kellő számú indokolt vélemény ahhoz, hogy a Bizottság újra döntési helyzetbe kerüljön. A nemzeti parlamentek által felvetett problémák nem csupán a szubszidiaritás sérelmére, hanem egyéb jogi és szakpolitikai kérdésekre is vonatkoztak. Így a magyar Országgyűlés például nem csak azt fejtette ki, hogy az uniós fellépés tényleges hozzáadott értékét a rendelettervezet nem támasztja alá kellő mértékben, hanem többek között azt is, hogy az Európai Ügyészség szupranacionális modellje aránytalanul korlátozná a tagállami büntetőjogi szuverenitást; az európai ügyész kizárólagos utasítási jogosítványa megkérdőjelezné a delegált ügyészi szervezet tagállami ügyészi rendszerben való működésének lehetőségét; és a rendelettervezet végrehajtása számos akadályba ütközne. A Bizottság ezúttal nem vonta vissza a javaslatát, sőt nem is módosította azt, és kifejtette, hogy a felvetett problémák orvosolhatók lesznek a jogalkotási eljárás folyamán. Érdekes módon e második sárga lap esetében is olyan javaslatról volt szó, amelynek elfogadása a Tanácsban egyhangúságot követel, a Bizottság azonban ennek ellenére látta úgy, hogy a rendelet elfogadására van esély. Mivel a jogalkotási eljárás még folyamatban van, nem tudható, hogy a Bizottság helyesen mérte‑e fel a politikai helyzetet. Mindenesetre a javaslat elfogadása esetén a nemzeti parlamenteknek van még egy lehetősége a szabályozással szembeni fellépésre, mégpedig az Európai Unió Bíróság előtt. A már említett 2. jegyzőkönyv 8. cikke értelmében a Bíróság hatáskörrel rendelkezik a tagállam által a nemzeti parlamentje nevében hozzá továbbított, a szubszidiaritás elvét megsértő jogalkotási aktus megsemmisítésére irányuló keresetek elbírálására.
E két eset tanulsága az, hogy az előzetes figyelmeztető rendszer működőképes, a nemzeti parlamentek közvetlenül befolyásolhatják az uniós döntéshozatali eljárásokat, és az uniós jogalkotási eljárás egyik ellensúlyaként léphetnek fel. A Bizottság azonban körültekintően mérlegeli a politikai helyzetet és a javaslat elfogadásának esélyeit, mielőtt reagálna a nemzeti parlamentek indokolt véleményére. Az előzetes figyelmeztető rendszer nemcsak de jure, hanem de facto sem jelent vétót. A politikai párbeszéd – mintegy kiegészítve az előzetes figyelmeztető rendszert – lehetővé teszi, hogy a nemzeti parlamentek konstruktív szerepet játsszanak az uniós szakpolitika‑alkotásban. A két mechanizmus segítségével a nemzeti parlamentek hozzájárulhatnak a nemzeti érdek uniós döntéshozatali eljárásokban való érvényesítéséhez, amely elsősorban természetesen a kormányok feladata.
Forrás: MTA TK Lendület-HPOPs Kutatócsoport blogoldala
Az írás a szerző véleményét tartalmazza és semmiképp nem értelmezhető az MTA TK hivatalos állásfoglalásaként.