A fővárosi közgyűlési választás módosítását felülvizsgáló és a módosításokat részben hatályon kívül helyező alkotmánybírósági döntést számos kritika érte, és alighanem fogja is még érni. Amint arra az egyik elemzés – igen helyesen – rámutat, az sem teljesen világos, tulajdonképpen milyen álláspont is kapott a testületben többséget. Az alábbi elemzés a határozat egyetlen elemét, a közvetlen választás elvének alkotmánybírósági magyarázatát próbálja értelmezni, az Ab által alkotmányosnak ítélt törvényi megoldás indokolása alapján.
Egy, jelen blogon korábban megjelent elemzés is tárgyalta már e témakört, melyben a szerző, Szilágyi Emese ezt írja: „Az bizonyos, hogy a választópolgár preferenciái az új rendszerben kevésbé tükröződnek majd vissza a választás eredményében.” A törvényjavaslat és az Ab határozatának fényében azonban ez igencsak eufemisztikus megfogalmazás: a helyzet ugyanis az, hogy a fővárosi választópolgároknak a fővárosi közgyűlésre vonatkozó preferenciái nem kevésbé, hanem egyáltalán nem tükröződnek majd. A törvényjavaslat indokolása maga ismeri el, hogy a választóknak „a Fővárosi Közgyűlés képviselőire külön nem kell szavazniuk” (T/146. számú törvényjavaslat Általános indokolás, 11. oldal, elérhető itt).
Mint közismert, a módosítás értelmében a közgyűlésnek hivatalból tagja lesz a 23 kerületi polgármester, a főpolgármester, és 9, kompenzációs listán bejutott képviselő, mely kompenzációs listára a kerületi vesztes polgármesterjelöltekre leadott szavazatok kerülnek. Kifejezetten és közvetlenül tehát fővárosi közgyűlési képviselőre a budapesti választó az októberi választásokon már nem szavazhat. Az Alkotmánybíróság érvelése szerint „az Alaptörvényből nem vezethető le, hogy a jogalkotó kellően alátámasztott indokok alapján ne alkothasson olyan választási rendszert, amelynek következtében a választópolgár közvetlen szavazatával két különböző önkormányzati tisztségre ugyanazt a személyt, egyszeri szavazással választhassa meg. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a fővárosi önkormányzati választási rendszer részbeni átalakítására megfelelő és elfogadható indok volt, hogy a jogalkotó a fővárosi önkormányzati rendszer két szintjének működési problémái orvoslására a fővárosi kerületi polgármestereket a fővárosi közgyűlésbe kívánta integrálni, s ezzel a főváros irányítását – a jövőre nézve – hatékonyabbá és egyszerűbbé kívánta tenni.” (II/01187/2014, 27.)
Mint látjuk, az Alkotmánybíróság ezen érvelése a törvényjavaslat indokolásán alapszik – ezért érdemes megnézni, pontosan milyen érvekkel indokolta a jogalkotó a módosítást. Már csak azért is, mert az eddigi elemzések, és maga a testületi döntés nem különösebben részletezte ezeket.
1. Az egyéni rendszer a listás felett
Az első indok a korábbi, külön közgyűlési lista megszüntetésére az, hogy ezeket a listákat „az egyes jelölő szervezetek állítják össze, amelybe а választópolgároknak semmilyen beleszólása nincs, ráadásul olyan jelöltek is felkerülhetnek а listára, akik személyesen közvetlenül semmilyen formában nem mérettették meg magukat а választópolgárok előtt”.
Ha viszont kizárólag a polgármesterek, illetve a rájuk leadott szavazatokból kompenzációs listán mandátumot nyert képviselők lesznek a közgyűlés tagjai, akkor „а fővárosi közgyűlésnek szinte kivétel nélkül olyan tagjai lesznek, akik első kézből ismerik az egyes kerületek problémáit vagy azért mert polgármesterként vagy azért mert polgármesterjelöltként szembesültek azokkal”.
Az első érvből logikusan következik, hogy a jogalkotó az egyéni képviselőjelöltként szerzett mandátumot elsődlegesnek, erősebbnek tartja a listás mandátumnál. Érthetetlen azonban az a kitétel, miszerint az eddigi megoldást azért kell lecserélni, mert olyan jelöltek is szerepelhetnek egy pártlistán, akik nem mérettettek meg a választók előtt: a listás választási rendszernek ugyanis ez természetes velejárója. Minden olyan választási rendszerben, ahol a jelöltállítás nem előválasztási rendszerben zajlik, ott a jelöltek – mindegy, hogy listán, vagy egyéni választókerületben indulnak, – úgy válnak jelöltté, hogy előtte a választók által nem mérettetnek meg. Ennek megfelelően polgármester-jelölt is úgy lesz valaki, hogy a jelöltállítás előtt nem mérettetik meg tényleges választói támogatottsága; erre ugyanis nem a jelöltállítás, hanem maga a választás szolgál. A jogalkotó érvelése így nem tekinthető másnak, mint egyfajta pártellenes érzület megnyilvánulásának (melynek külön érdekessége, hogy a törvényjavaslatot benyújtó 18 képviselőből 7 országos listán szerezte mandátumát, és közülük 4 fő kizárólag a listán szerepelt jelöltként, egyéni választókerületben nem indult).
Ha elfogadjuk a jogalkotói érvelést, miszerint a választók általi személyes megmérettetés ilyen jelentőséggel bír a jogalkotó számára, akkor nem világos, hogy ugyanez a jogalkotó a parlamenti választási jogszabályban miért nem úgy szabályozta a pártok országos listás jelöltállítását, hogy azokra csak az egyéni választókerületekben is induló jelöltek kerülhessenek fel.
Hovatovább, maga az indokolás ellentmond a törvényjavaslatnak és saját magának is, amikor azt állítja, hogy „а fővárosi közgyűlésnek szinte kivétel nélkül olyan tagjai lesznek”, akik személyükben is megmérettettek: nem szinte, hanem kizárólag, lévén csak a közvetlenül megválasztott főpolgármester és polgármesterek, valamint a választásokon vesztes polgármester-jelöltek juthatnak be a közgyűlésbe.
2. Egyszerűbb választás
Az indokolás második eleme, hogy az „új fővárosi választási rendszer egyszerűbbé és átláthatóbbá teszi az önkormányzati választást а főváros lakossága számára. Ezt követően а fővárosiak számára is egyszerűbb és átláthatóbb lesz az önkormányzati választás, hiszen а Fővárosi Közgyűlés képviselőire külön nem kell szavazniuk”.
Az indokolásban tehát maga a jogalkotó ismeri el: attól lesz egyszerűbb és átláthatóbb a fővárosi közgyűlés választása, hogy arra a választó külön nem szavazhat. Kétségtelen: ha egy testületre közvetlenül nem lehet szavazni, az egyszerűbb megoldás, mint ha lehet. Ebből a mondatból azonban egyértelműen kiderül az is, hogy a jogalkotó kifejezett szándéka volt a választás alkotmányban garantált közvetlenségének megszüntetése – ha egy testült tagjaira külön nem lehet szavazni, az azt jelenti, hogy a testület tagjai egy másik választás eredményeképp választódnak ki. (Pontosabb lett volna az indokolás megfogalmazása, ha a fővárosiak kifejezést kerületi lakosokra cserélték volna, hiszen a módosítás egésze azt üzeni, hogy Budapest nem más, mint a 23 kerület összessége, önálló, fővárosi érdek nem létezik, azt kifejezetten fővárosi képviselőségért induló jelöltek képviselni sem tudják – ergo egységes politikai közössége sem létezhet.)
3. Olcsóbb választás
A jogalkotó harmadik indoka szerint „olcsóbbá válik а pazarló fővárosi önkormányzati rendszer. А fővárosi közgyűlésbe integrálódott polgármesterek а javaslat szerint fővárosi közgyűlési tagságukért nem vehetnek fel sem tiszteletdíjat, sem költségtérítést, sem pedig egyéb juttatást. Ezzel а kerületi polgármesterek gyakorlatilag társadalmi munkában látják majd e1 fővárosi közgyűlési feladataikat, ami jelentősen csökkenti а fővárosi közgyűlés működési költségeit.”
Megítélésem szerint a költséghatékonyság elfogadható érv a választási eljárás lebonyolításainak részletkérdéseinél, de semmilyen spórolási szándék nem állhat arányban a választójog alkotmányos alapelveinek olyan súlyú korlátozásánál, mint amit a közvetlenség elvének felszámolása is jelent. Nézzük, mit mond a jogalkotó: a külön, kifejezetten és csakis közgyűlési tagnak megválasztott képviselők fizetése túl drága lenne, ezért ne is legyenek inkább közvetlenül választott képviselők. Talán jobb bele sem gondolni, hogy ez a felfogás, ha más választott intézmények esetében is alkalmazásra kerülne, hová vezethet. Meglepő módon az Alkotmánybíróság többségi döntése ezt az indokot nem tárgyalta, ennek alkotmányosságáról egy szükségességi-arányossági teszt elvégésével nem foglalt állást.
4. Demokratikusabb felhatalmazottság, hatékonyabb működés
A törvényjavaslat utolsó, negyedik indoka a változtatás mellett az új rendszer „demokratikusabb” jellege: „Tekintettel arra, hogy а közgyűlés tagjainak többségéről személy szerint, közvetlenül szavaznak az egyes kerületekben, ezzel növekedhet а fővárosi közgyűlés demokratikus felhatalmazottságának mértéke is.” Ez az érv alkotmányjogi és politikatudományi szempontból sem megalapozott: a választás demokratikus jellege, és így az állampolgári felhatalmazás „mértéke” nem azon múlik, hogy pártlistás vagy egyéni kerületi rendszerben zajlanak-e le a választások. Ráadásul a módosítással megvalósított új választási rendszerben kifejezetten csökken, elvész a felhatalmazás: a kerületi lakosok ugyanis polgármesterjelöltekre szavaznak, nem közgyűlési képviselő-jelöltekre. Döntésük arról fog szólni, hogy ki vezesse az adott kerületet, nem pedig arról, hogy milyen politikai programok és érdekek érvényesüljenek a Fővárosi Közgyűlésben.
Mint láttuk, az Alkotmánybíróság elfogadta a jogalkotói indokolást a közgyűlés, és ezen keresztül a fővárosi önkormányzatiság hatékonyabb működéséről. E vélelmezett hatékonyság mibenlétéről, részleteiről azonban nem tudunk meg semmit, erre ugyanis a jogszabálytervezet indokolása nem terjed ki. Ezért kénytelen vagyunk a fentiekből kiindulni: hatékonyabb lesz, mert olcsóbb lesz, mert a választóknak nem kell közvetlenül fővárosi jelöltekre szavazni, és mert 23 eltérő érdek képviseletét biztosítja majd a rendszer az egységes fővárosi érdekképviselet felszámolásával.
5. Alkotmányossági dilemma: közvetlenség az egyenlőség felett?
Mint láttuk, az Alkotmánybíróság úgy értelmezte az elfogadott jogszabályi megoldást, hogy a polgármester-választás egyben a közgyűlési tagok megválasztását is jelenti, és ezzel elutasította a közvetlen választás alkotmányos elvének sérelmét. E ponton figyelmen kívül hagyta a törvényszöveg és a javaslat indokolásának azon részét, mely szerint a „23 fővárosi kerületi polgármester hivatalból tagja а fővárosi közgyűlésnek”. Márpedig, ha egy tisztség betöltője „hivatalból tagja” egy másik testületnek, akkor ez a megoldás önmagában tagadja azt, hogy e testületi tagság választás útján jön létre. Az adott személy ugyanis nem azért tagja a testületnek, mert erre megválasztották, hanem mert megválasztották egy tisztségre, mely tisztség – betöltőjét delegálva – e testületben is tagságot eredményez. Az Alkotmánybíróság ugyanakkor kifejezetten hangsúlyozta, hogy a közgyűlés létrehozásában megmaradt a választási elem azzal, hogy a polgármestereket – mint leendő közgyűlési tagokat – a kerületi lakosság választja meg. Az Alkotmánybíróság számos határozatában erősítette meg, hogy aválasztási rendszer megválasztása – az alkotmányos alapelvek tiszteletben tartásával – a jogalkotó hatásköre, döntési szabadsága e téren széles (63/B/1995, 31/2000, 22/2005, 193/2010, 1/2013).
Ha elfogadjuk az Alkotmánybíróság álláspontját a választás közvetlenségének sértetlenségére, akkor ez azt jelenti, hogy a fővárosi közgyűlési választási rendszerben az eddigi listás választás helyére egy vegyes rendszer kerül: a fővárosi kerületekre épülő egyéni kerületi (többségi) rendszer és egy kompenzációs (arányos) lista. Az elfogadott és alkotmányosnak ítélt törvényi megoldásból kiindulva azonban, nyilvánvalóan alkotmányellenes helyzetet eredményez a fővárosi kerületek, mint közgyűlési választókerületek igencsak eltérő lakosságszáma – a hatszoros különbség, mely a legkisebb és a legnagyobb lélekszámú kerületek között található, az Alkotmánybíróság korábbi határozatai alapján ugyanis kifejezetten alkotmányellenes (22/2005, 193/2010). A 22/2005. határozat szerint „a kétszeres eltérés olyan különbséget eredményez az egyenlő választójog második eleme, a választópolgárok különböző közösségeihez tartozó személyek szavazatainak súlya között, hogy az ellentétes az alkotmányos (…) egyenlőségi szabályaival. Ilyen esetben a választásra jogosultak száma közötti eltérés olyan nagy mértékű, hogy azt semmiféle indok nem teheti alkotmányosan elfogadhatóvá”.
Összegezve tehát az Ab határozatának vonatkozó részét, azt látjuk, hogy a testület többségi álláspontja mindenképpen alkotmányellenes eredményhez vezet. Ha elfogadjuk a polgármesteri tisztség hivatalból való közgyűlési tagságát, akkor a közvetlen választás elve semmisül meg. Ha viszont azt fogadjuk el – amit az Alkotmánybíróság megállapított, – hogy megmarad a közvetlen választás elve, úgy a választójog egyenlősége sérül, a kifejezetten aránytalan – hangsúlyozzuk, akár 600%-os eltérést mutató – szavazati súlyok miatt.
Nem feladata az Alkotmánybíróságnak, hogy alkotmányos választási rendszert hozzon létre a jogalkotó helyett – az azonban igenis feladata, hogy ítéleteiben egyszerre vegye figyelembe és védje az Alaptörvényben és számos, Magyarország által elfogadott nemzetközi szerződésekben garantált választójogi alapelveket, így a választójog egyenlőségének, és a választás közvetlenségének elvét. A vizsgált határozat azonban ennek a követelménynek nem felel meg.
Az írás a szerző véleményét tartalmazza és semmiképp nem értelmezhető az MTA TK Jogtudományi Intézetének hivatalos állásfoglalásaként.