.jpg)
- Az Európai Bizottság közleményében rögzíti a tagállamokkal szemben a széles értelemben vett jogállamiság feltételezett sérelme esetén igénybe venni szándékozott eljárását;
- Az új mechanizmusban a tagállam kormányával folytatott bizalmas megbeszélések szolgálnak a helyzet tisztázására;
- A Bizottság ezután nyilvánosan javaslatokat intézhet a tagállamhoz, amelyek be nem tartása esetén a Bizottság már kellő alappal bír az EUSZ 7. cikke szerinti eljárás megindításához.
Az Európai Bizottság a közelmúltban közleményt bocsátott ki a jogállamiság tagállamokban előforduló veszélyeztetése esetére általa alkalmazni kívánt mechanizmusról.(Communication from the Commission to the European Parliament and the Council. A new EU Framework to strengthen the Rule of Law. COM (2014) 158 final). A közleményt Fekete Balázs kollégánk már bemutatta és kommentálta a blog olvasói számára április 16-i bejegyzésében. Ebben az új postban a Kutatócsoport Tanácsadó Bizottságának tagja, Várnay Ernő fejti ki ugyanerről a témáról véleményét.
A Bizottság a közlemény kibocsátása tekintetében meglehetős nyomás alatt állt. Egyes tagállamokban a jogállamiság érvényesülésével kapcsolatban komoly aggályok merültek fel. Ilyenkor a Bizottság két jogban rögzített eljárás közül választhat: Megindítja a tagállammal szemben az Európai Unió működéséről szóló szerződés 258. cikke alapján a „rendes” kötelezettségszegési eljárás(oka)t, vagy megindítja az Unió és a tagállamok alapvető értékeinek védelmét szolgáló, az Európai Unióról szóló szerződés (EUSZ) 7. cikke szerinti eljárást.
A „rendes” kötelezettségszegési eljárás igénybevételére a tagállami jogsértések több évtizedes gyakorlat által körülhatárolt körében adódik magától értetődő lehetőség. A gyakorlatban az irányelvek átültetésével kapcsolatos jogsértések, az uniós jogba ütköző egyedi tagállami jogalkotási aktusok, elvétve az állami szervek uniós jogba ütköző gyakorlata képezik az eljárás tárgyát. Ez az eljárás a jogállamiság szisztémás gyengeségeinek kezelésére nem alkalmas.
Az Unió és a tagállamok által vallott értékek védelmére a 7. cikk szerinti eljárás hivatott, amely a Tanács döntése alapján, végső soron lehetőséget nyújt a tagállam egyes uniós jogainak felfüggesztésére. Ez az eljárás politikailag „túlsúlyosnak” bizonyult, alkalmazásától a tagállamok, illetve az uniós intézmények ódzkodnak.
Ugyanakkor jól megragadható tények bizonyítják, hogy egyes tagállamokban a jogállamiság elvének érvényesülése rendszer-szinten nem kielégítő. Von Bogdándy és Ioannidis nemrég megjelent írásukban (A. von Bogdandy and M. Ioannidis, Systemic deficiency inthe rule of law. What it is, what has been done, what can be done. Common Market Law Review 2014 No.1., 59-96) Olaszországot és Görögországot, valamint Bulgáriát és Romániát emelik ki, mint ahol a jog érvényesülése súlyos hiányokkal küzd. A két régi tagállamban egyebek mellett a közrend fenntartásának gyengeségét, a magas szintű korrupciót és a bírósági eljárások elhúzódását említik. Bulgáriát erős kritika éri a szervezett bűnözés, és az igazságszolgáltatási rendszer korrupcióval szembeni hatékony fellépése elmaradása miatt. Ezek a szisztémás gyengeségek aláássák az uniós jog tényleges érvényesülését, a tagállamok bizalmát egymás állami szerveinek megfelelő működése tekintetében, végső soron ellehetetlenítik az Uniótól várt előnyök realizálását.
A történet rólunk is szól, hiszen köztudott, hogy Magyarországgal szemben is megfogalmazódtak az Unióban erőteljes kritikák a jogállamiság, illetve az alapvető jogok szisztémás érvényesülésével kapcsolatban. Ezek a kritikák nem a jogállamiság „praktikus” (formális) oldalaira vonatkoztak, sokkal inkább a modern demokráciákban elfogadott elvek – hatalmi ágak elválasztása, a véleménynyilvánítás szabadsága - rendszerszerű sérelmére utaltak. (Az Európai Parlament 2013. július 3-i állásfoglalása az alapvető jogok helyzetéről: magyarországi normák és gyakorlatok (az Európai Parlament 2012. február 16-i állásfoglalása alapján. P7_TA(2013)0315) A mostani közleményből kitűnik, hogy a Bizottságnak a bírák, ügyészek, közjegyzők nyugdíjazásával kapcsolatos ügyben Magyarországgal szemben indított rendes kötelezettségszegési eljárása [C-286/12, Bizottság kontra Magyarország] mögött a széles értelemben vett jogállamiság sérelme miatti aggodalom állt. A demokrácia és az alapvető jogok tiszteletben tartása az Unió tagállamai által vallott, az Alapszerződésbe is belefoglalt értékek, amelyeket nemcsak az uniós jog hatálya alá tartozó területen kérhet számon az Unió a tagjain, hanem a kifejezetten belső viszonyok (már amennyire ilyen egyáltalán maradt az uniós belül kinyílt köz-szférában) tekintetében is.
A Bizottság közleményében foglalt jogállamiság felfogás átfogja mindkét típusú veszéllyel való szembenézést: a jogállamiság elve magába foglalja a jogbiztonság elvét, a végrehajtó hatalom önkényének tilalmát, független és részrehajlás nélküli bíróságokat, hatékony bírói jogvédelmet, beleértve az alapvető jogok védelmét, valamint a jog előtti egyenlőséget.
A Bizottság által konstruált rendszer magától értetődően sokat hasznosított a már bevált „rendes” kötelezettségszegési eljárás tapasztalataiból. Ebben az eljárásban a Bizottság hivatali szervei (adott esetben a Bizottság mint testület) és a tagállami kormányszervek (adott esetben a Kormány) közötti egyeztetések-alkuk játsszák a főszerepet. Ezek az egyeztetések az Európai Bíróság előtti eljárás „árnyékában” folynak. Az eljárás bizalmas, a keletkező dokumentumokhoz a Bizottság normális esetben nem enged hozzáférést. Mivel a tagállamok többségében is ez a helyzet, ezeknek a tárgyalásoknak a tartalma nem kerül a közvélemény elé. Az eljárás hatékony, a felmerült jogsértések túlnyomórészt rendeződnek, töredékük jut el az Európai Bíróság ítéletéig.
Úgy gondolom, hogy az új mechanizmusnak kettős célja van: Az elsődleges cél, hogy a tagállam érdemi lépéseket tegyen a feltételezett hiányosságok felszámolására. A másodlagos cél a jogállamiság elve sérelmének tisztázása, „bizonyítása”, illetve ha úgy tetszik a 7. cikk szerinti eljárásra való felkészülés mindkét tárgyaló fél részéről. A jogállamiság elvének szisztémás sérelme felől a Bizottság voltaképpen már meggyőződött, amikor megindítja az eljárást.
Az eljárás első szakasza valójában a tények minél alaposabb feltárására és azok interpretációjára irányul. Ebben a szakaszban a Bizottság és tagállam kormánya bizalmas megbeszéléseket folytatnak. Ilyen informális kapcsolatfelvételre és egyeztetésekre már a Bizottság 2003-ban kiadott közleménye is utalt.(Communication from the Commission to the Council and the European Parliament on Article 7 of the Treaty on European Union.Respect for and promotion of the values on which the Union is based. COM(2003) 606 final)
A Bizottságnak és a tagállamnak nem kell szükségképpen az általuk közvetlenül birtokolt adatokra hagyatkozni, hiszen vannak olyan szervek (Európa Tanács, az Európai Unió Alapjogi Ügynöksége), és olyan obszervatóriumok (Például a Világbank által támogatott Worldwide Governance Indicators Project, a World Justice Project által összeállított Rule of Law Index), amelyek objektivitása széles körben elfogadott, és amelyek adott esetben vizsgálati eredményeikkel hozzájárulhatnak a helyzet tárgyilagos elemzéséhez.
A második szakasz már sokkal élesebb, hiszen itt a Bizottság már nemcsak bizonyítottnak találja a jogállamiság sérelmének tényleges veszélyét, hanem konkrét javaslatokba foglalja azokat az intézkedéseket, amelyekkel megítélése szerint a helyzetet orvosolni lehet. A javaslatok keménységét erősíti a határidő tűzése. (Ez az elem a rendes kötelezettségszegési eljárásból sem hiányzik.) A nyilvánosság hívei bizonyosan szívesen fogadják, hogy a Bizottság ezeket a javaslatait közzéteszi. Ezt minden bizonnyal abban a reményben teszi, hogy a közvélemény politikai nyomása is kényszerítően hat majd a tagállamra.
A harmadik szakasz, amelyben a Bizottság meggyőződik ajánlásai követéséről, voltaképpen arra szolgál, hogy a tagállam – immár a 7. cikk szerinti eljárás megindítása „árnyékában” - belátható időn belül reális eredményeket mutasson fel. Amennyiben ez elmaradna, a Bizottság már megfelelő ténybeli és politikai munícióval bír ahhoz, hogy megindítsa a 7. cikk szerinti eljárást.
Az új mechanizmus jogi szempontból többé-kevésbé osztozik a Bizottság értelmező közleményeinek sorsában. A Bizottság értelmezi azt az EUSZ 7. cikk (1) bekezdésében foglalt jogosultságát, miszerint saját döntése alapján indokolt javaslatot tehet az eljárás megindítására. Rögzíti, hogy hogyan szándékozik élni a számára e tekintetben adott diszkrécióval. A közlemény nem tekinthető a tagállamok jogi helyzetét érintő jogi aktusnak (nem is történik utalás jogalapra). Elképzelhető, hogy amennyiben a Bizottság úgy dönt, hogy kezdeményezi a 7. cikk szerinti eljárást, a tagállam az Európai Bírósághoz fordulhat azzal, hogy a Bizottság a maga által rögzített, nyilvánosságra hozott eljárási rendjét nem tartotta be.(EUSZ 269.cikk, Az Elsőfokú Bíróság T-374/04. sz., NSZK kontra Bizottság ügyben 2007. november 7-én hozott ítélete, ECLI:EU:T:2007:332)
Magától értetődően az új mechanizmus működőképessége azon a feltételezésen nyugszik, hogy a tagállamok hajlandók együttműködni, elfogadják ezeket az új játékszabályokat. Ezt segítheti a közleményben erőteljesen hangoztatott, a tagállamokkal szembeni egyenlő bánásmód elvének tiszteletben tartása. Érdekes lehet, hogy a közlemény címzettjei – az Európai Parlament és a Tanács - hogyan reagálnak. Úgy gondolom, hogy a Parlament minden bizonnyal üdvözölni fogja a közleményt. Amennyiben a Tanács is támogatásáról biztosítja, azzal igen jelentős többlet-legitimációt kölcsönöz a Bizottságnak. (Ezzel valójában áthárítja a 7. cikk szerinti eljárás kezdeményezésének politikai terhét a Bizottságra, hiszen az eljárás megindítására, a tagállammal való egyeztetésre, ajánlások meghozatalára ez az eljárás a Tanácsnak (is) biztosít jogot.)
Megítélésem szerint a közlemény azzal, hogy egy bürokratikus-szakértői dimenzióval is bíró, politikai jellegű eljárást intézményesít, formát ad a jogállamiság szisztematikus meggyengülésére vivő problémák megragadása, jó esetben orvoslása számára. A tagállam nemcsak lehetőséget kap álláspontjának bizalmas kifejtésére, hanem adott esetben időt a sérelem megszüntetésére.
Forrás: MTA TK Lendület-HPOPs Kutatócsoport blogoldala
Az írás a szerző véleményét tartalmazza és semmiképp nem értelmezhető az MTA TK hivatalos állásfoglalásaként.