A hazai alkotmányos és az Emberi Jogok Európai Bírósága által nyújtott alapjogvédelem kapcsolata az elmúlt években a nemzetközi szabályrendszerbe beágyazottan működő hazai jogvédelem és az emberi jogok nemzetközi védelmének a viszonyrendszerét meghatározó párhuzamos alkotmányosság kifejezés helyett egyre inkább széttartó mozgással írható le.
A hazai jogvédelem európai alapjogi minimumtól távolodó pályaívének a legfrissebb állomása a dohány-kiskereskedelmi koncessziók ügyében 2015. január 13-án megszületett strasbourgi bírósági ítélet, amely szemben az Alkotmánybíróság tavaly nyári azonos tárgyú elutasító döntésével, az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló Egyezmény első kiegészítő jegyzőkönyvének 1. cikkében foglalt tulajdon védelmét biztosító jog sérelmét állapította meg egy soproni volt trafikos panaszos ügyében.
Jelen blogbejegyzés célja, hogy az ítélet rövid összefoglalása és értékelése mellett – azt tágabb kontextusba helyezve – rámutasson arra a jelenségre, illetve annak következményeire, amikor bizonyos ügyekben a hazai jogvédelem kihagyásával, vagy éppen azzal eltérő megállapításra jutva, normakontroll-jellegű eljárás során Strasbourg biztosít csak érdemi jogorvoslatot.
Az ügy körülményei
A fenti ügyben a strasbourgi panaszos Vékony László családja 1994 óta üzemeltetett trafikot, amely forgalmának egyharmadát a dohánytermékek értékesítése tette ki. A kérelmező 1999 óta saját maga is rendelkezett engedéllyel, 2001-ben pedig kereskedő és boltvezető szakképesítést szerzett. A fiatalkorúak védelmével indokolt – a panaszos koncessziós pályázata alatt is módosuló, illetve azóta is többször változtatott – 2012 szeptemberében elfogadott új dohány-kiskereskedelmi szabályozás (mindenekelőtt a fiatalkorúak dohányzásának visszaszorításáról és a dohánytermékek kiskereskedelméről szóló 2012. évi CXXXIV. törvény) az állam kizárólagos gazdasági tevékenységei közé sorolta be a dohánytermékek kiskereskedelmét. Ennek következtében a panaszos családja is csak koncessziós szerződés rendelkezései által biztosított dohánytermék-kiskereskedelmi jogosultság alapján gyakorolhatta volna tovább a dohány-kiskereskedelmi tevékenységet, amelyet azonban a 2013. februári pályázattal nem nyert el, és a 2013. április 23-i – indokolást nem tartalmazó – értesítést követően 2013. július 14-ig fel is kellett számolnia. A kieső forgalom végül az egész üzlet fenntartását ellehetetlenítette.
A felek érvelése
A panaszos közvetlenül Strasbourghoz fordult. Kérelmében előadta, hogy álláspontja szerint a korábbi engedély, illetve az az alapján végzett üzleti tevékenység tulajdoni védelmet élvez az Egyezmény alapján, s amely mindennemű kártalanítás nélküli, megítélése szerint nem jogszerű (menet közben módosuló, átláthatatlan és jogorvoslatot nem biztosító eljárásban), illetve nem legitim célból történő korlátozása tulajdonjogának sérelmét eredményezte. A panaszos szerint az állam dohánytermék-kiskereskedelmi monopóliumának koncessziós szerződéssel történő átengedésére vonatkozó pályázat a valóságban inkább volt a dohány-kiskereskedelmi piac újraelosztása. A kérelmező hivatkozott továbbá családja egzisztenciális helyzetének drasztikus megváltozására, illetve a koncessziós eljárásban sikeresen résztvevő – adott esetben több jogosultságot is elnyerő – más pályázókkal szembeni hátrányos megkülönböztetésre is, mind az összehasonlítható helyzetben lévő korábbi engedélyesekkel, mind a dohány-kiskereskedelmet korábban egyáltalán nem folytató pályázókkal szemben. A panaszos álláspontja szerint az új szabályozás alkalmassága és arányossága egyaránt megkérdőjelezhető volt, amely nem biztosította a kellő egyensúlyt a közérdek és a panaszos jogai között.
A kormány befogadhatósággal kapcsolatos érvelésében – egyebek mellett – a kérelmező alkotmányjogi panaszának hiányára alapozva a hatékony hazai jogorvoslatok kimerítésének elmulasztása miatt kérte a kérelem befogadásának elutasítását. Az érvelés elismerte ugyan, hogy önmagában egy esetlegesen sikeres alkotmányjogi panasz nem orvosolhatta volna a panaszos kárát, azonban hivatkozva az 1/2014. számú polgári elvi döntésben a jogalkotással okozott kárral kapcsolatos szűk körű paradigmaváltásra, a sikeres alkotmányjogi panasz és egy kártérítési kereset által nyújtott együttes jogorvoslat a kormány álláspontja szerint hatékony jogorvoslatot biztosíthatott volna.
Az ügy érdemét tekintve a kormány a panaszos családja koncessziós pályázatának kidolgozatlanságára és a benyújtott üzleti terv hiányosságaira történő hivatkozás mellett, mind az engedély elvesztésével kapcsolatban, mind az új jogosultság meg nem szerzésével kapcsolatban vitatta, hogy az Egyezmény szerinti tulajdonról lenne szó. A kormány álláspontja szerint a panaszos jogos elvárása csak az új körülményekhez történő alkalmazkodásra biztosított – szerintük teljesült – megfelelő átmeneti idő biztosítása lehetett. A panaszost nem fosztották meg az üzletétől, csak az ellátható tevékenység terjedelme változott, emiatt a panaszosnak nem kellett túlzott egyéni terhet viselnie. Kihangsúlyozva a tagállamok mérlegelési mozgásterét és a nemzetközi példákkal is alátámasztott dohányzás elleni fellépést mint legitim célt, a kormány érvelése szerint itt nem tulajdonelvonásról volt szó, hanem a javak köz érdekében történő használatának szabályozásáról, ami automatikus kártalanítási kötelezettséggel nem is jár a strasbourgi gyakorlat szerint.
A Bíróság érvelése
A Bíróság a kormány által hivatkozott alkotmányjogi panasszal kombinált kártérítési keresetet – annak túlzottan hipotetikus jellege, illetve kártérítési részében az adott ügyre nem is alkalmazható mivolta miatt – nem tartotta hatékony jogorvoslatnak, nem foglalt azonban állást az alkotmányjogi panasz hatékony jogorvoslati jellegéről önmagában. Az ügy érdemét illetően a Bíróság kialakult gyakorlatának megfelelően autonóm tulajdonfogalmába tartozónak tekintette a panaszos üzleti tevékenységének jelentős részét biztosító korábbi engedélyt, melynek törvényi megvonását a tulajdonhoz való jog – elvonásnak nem minősülő – korlátozásának tartotta. A Bíróság vonatkozó tesztjének megfelelően az ilyen beavatkozás jogszerűsége (prescribed by law), közérdekű (public interest) indoka, illetve egy demokratikus társadalomban való szükségessége (necessary in a democratic society), azaz arányossága a mérlegelés tárgya. Mivel a három körülménynek együttesen kell fennállnia, és bármelyik feltétel hiánya egyezménysértést von maga után, a Bíróság az ügyben érdemben kizárólag a korlátozás megítélésének lényegi kérdéseit felvető arányosságot vizsgálta, vélelmezve a beavatkozás jogszerűségét, illetve nem megkérdőjelezve a fiatalkorúak dohányzásának visszaszorítását mint legitim célt.
Ami az arányosságot illeti, a Bíróság a közérdek és a panaszos jogai közötti egyensúly vizsgálata során megállapította, hogy a panaszos jelentős forgalomvesztése, majd ennek következtében a tevékenység teljes felszámolása súlyos következményekkel járt az adott körülmények között. Az új szabályozás elfogadása és a tevékenység felszámolása között mindössze tíz hónap telt el, a sikertelen pályázatról való értesítést követően pedig összesen három, amit a majdnem húsz éve fennálló üzleti tevékenység fényében a Bíróság nem tartott kellő átmeneti időnek. A Bíróság engedélyek megújításával, illetve érvénytelenítésével kapcsolatos korábbi gyakorlatát megerősítve kimondta, hogy az önkényes, átláthatatlan szempontrendszer alapján, érdemi jogorvoslat nélkül megvalósuló engedélyezés egyezménysértést valósít meg, és a panaszosra rótt egyéni teher túlzott volt, hiába a legitim cél és az állam mérlegelési mozgástere. A Bíróság szerint az eljárás az „önkényesség határán” mozgott [az ítélet indokolásának 36. pontja], nem volt ugyanis reális esélye a panaszosnak, hogy tulajdonát fenntarthassa, azaz a koncessziós jogosultságot megszerezze, mivel
- a korábbi engedélyt nem vették figyelembe;
- nem volt arra mód, hogy egy korábbi engedélyes a dohány-kiskereskedelmi tevékenysége folytatása mellett pusztán alkalmazkodjon a fiatalkorúakat védő új szabályozáshoz;
- az a lehetőség, hogy a szabályozás szerint akár öt koncessziót is elnyerhetett egy pályázó objektíve csökkentette az elnyerhető – a korábbi engedélyekhez képest nagyságrendileg lecsökkent – koncessziók számát;
- a pályázati eljárás átláthatatlan volt; valamint
- nem biztosítottak semmi előnyt a korábbi engedélyeseknek, például kizárólag nekik megnyitva az első koncessziós pályázaton való részvételt.
Mindezek okán a korlátozással a panaszosnak túlzott egyéni terhet kellett viselnie, ezért a Bíróság megállapította a tulajdonhoz való jogának sérelmét.
Az ügy értékelése
Maga a döntés a strasbourgi gyakorlat fényében nem okozott meglepetést. Annál inkább szokatlanok viszont az ítéletnek az „önkényesség határán” mozgó koncessziós eljárással kapcsolatos fenti megállapításai, amelyekkel a Bíróság – a hatásköreit feszegetve – nem pusztán az Egyezménnyel való összhangot vizsgálta, hanem lényegében konkrét javaslatokat is megfogalmazott a szabályozás kívánatos tartalmát illetően. Ezt az ítélethez fűzött közös párhuzamos indokolásukban az izlandi Spano és dán Kjølbro bírók szóvá is tették.
Az Alkotmánybíróság ugyan elvi éllel korábban (például itt vagy itt) többször hangsúlyozta, hogy tulajdonvédelmi felfogása összhangban van az Egyezménnyel és a Bíróság gyakorlatával, a 3194/2014. (VII. 15.) AB határozattal más trafikosok összevont ügyében a testület mégis eltérő következtetésre jutott, mint a strasbourgi Bíróság. Az Alkotmánybíróság szerint nem sérült a dohány-kiskereskedelem további lehetőségétől megfosztott trafikosok tulajdonhoz és szabad vállalkozáshoz való joga, hiszen az üzleteik megmaradtak, ahol szabadon tevékenykedhetnek „mindazokban az üzletkörökben, amelyekre a működési és hatósági engedélyük kiterjed”. Emellett a trafiktörvény számukra is lehetőséget ad koncessziós pályázat benyújtására, így továbbra is végezhetnek dohány-kiskereskedelmi tevékenységet, „amennyiben megfelelnek a megváltozott jogi szabályozásban foglalt feltételeknek” [mindkét idézet a határozat indokolásának 21. pontjából]. A fiatalkorúak egészségének védelme és az általános népegészségügyi szempontok alapján szükségesnek ítélte az Alkotmánybíróság a korlátozást, lényegében azon az alapon, hogy a törvényhozót szabad mérlegelési jog illeti meg, ami alapján, ha a jogkorlátozásnak van indoka, akkor szükséges is. Az intézkedés arányosságának vizsgálata azonban elmaradt. Az Alkotmánybíróság ugyanis nem mérte össze az elérendő célt a jogkorlátozás mértékével, a többségi határozat ehelyett egyszerűen arányosság helyett a célra való alkalmasságról beszélt. A panaszosok ugyan hivatkoztak a strasbourgi gyakorlatra is, az AB határozat azonban egyáltalán nem foglalkozott a kérdéssel. A két bírói fórum eltérő megállapításai különösen érdekesek a 61/2011. (VII. 13.) AB határozat fényében, amelyben a testület kimondta, hogy az Alkotmánybíróság által nyújtott alapjogvédelem szintje semmiképpen sem lehet alacsonyabb, mint a strasbourgi Emberi Jogok Európai Bírósága által kibontott jogvédelem szintje, illetve elvi éllel rögzítette, hogy az Alkotmánybíróságnak akkor is követnie kell a strasbourgi joggyakorlatot és az abban meghatározott alapjogvédelmi szintet, ha saját megelőző „precedens-határozataiból” ez kényszerűen nem következne [a határozat 2.2. pontja].
A hazai és strasbourgi alapjogvédelem kapcsolatának átrendeződése és az alkotmányjogi panasz még mindig nem rögzült strasbourgi megítélése nehéz helyzetbe hozza az alapjogsérelmet elszenvedetteket. A strasbourgi ítéletek ugyan évről évre kisszámú pernyertes számára jogvédelmet nyújtanak az állammal szemben, ezen túl viszont annyit érnek, amennyi átkerül belőlük a belső jogrendbe. Eljárási szempontból arra szükséges rávilágítani, hogy panaszos oldalról a hasonló, normakontroll-jellegű ügyekben az egyetlen racionális magatartás jelenleg a hazai és nemzetközi eljárások párhuzamos futtatása, hiszen a panaszosokat egyszerre fenyegeti a strasbourgi kérelmezésre nyitva álló hat hónapos határidőből való kicsúszás (amely strasbourgi mérce szerint hatékony jogorvoslat hiányában a jogsérelemtől indul) és a hatékony hazai jogorvoslatok (adott esetben majd az alkotmányjogi panasz) kimerítésének hiánya miatti elutasítás. Előbbire és a párhuzamos jogvédelem hálóján tátongó lyukakra pontosan rámutató példa a többségükben közvetlenül Strasbourgba nem forduló több ezer korábbi trafikos mellett az indokolás nélküli felmentésüket peresítő kormánytisztviselők többsége is, akik a hazai fórumokhoz csak a strasbourgi jogvédelem szubszidiárius jellegéből kiindulva fordultak, és maradtak később Strasbourgban hoppon, ugyanis a Bíróság hatékony hazai jogorvoslat híján a felmentések közlésétől számolta a kérelem benyújtására előírt határidőt, csakúgy mint most majd a trafikügy esetében a koncessziós eljárás lezárultától.
A széttartó alapjogvédelem szomorú tanulsága tehát az esetlegesség, a jogvédelmet keresők fórumválasztástól függő, tömeges jogsérelmet orvosolni képtelen, pusztán egy-egy egyedi ügyben megoldást nyújtó rendszere.
Az írás a szerző véleményét tartalmazza és semmiképp nem értelmezhető az MTA TK hivatalos állásfoglalásaként.